Экспертное заключение о краснодарском миграционном законодательстве

*Мы публикуем экспертное заключение заведующего кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктора юридических наук, профессора, заслуженный деятель науки Российской Федерации С.А. Авакьяна о Законе Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735-КЗ "О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край" и ряде других документов, принятых для его обеспечения. Текст заключения предоставлен АНО "Новороссийский комитет по правам человека".

Напоминаем, что предыдущий краевой закон от 2002 г. был оспорен краевой прокуратурой и отменен после двухлетнего судебного разбирательства. Закон 2004 г. также оспаривается краевой прокуратурой.*

Экспертное заключение

о Законе Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735-КЗ "О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край", о постановлении главы администрации Краснодарского края от 20 июля 2004 г. № 715 "О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край", об утвержденных этим постановлением "Положении о краевой межведомственной комиссии по вопросам миграции", "Примерном положении о районной (городской) межведомственной комиссии по вопросам миграции"

Можно понять сложности Краснодарского края в связи с большим потоком прибывающих на его территорию мигрантов. Частично это граждане Российском Федерации, желающие поселиться в основном у моря, в большинстве же - выходцы из бывших республик Союза ССР, теперь иностранные граждане, очень многие имеют родственников в Краснодарском крае, у которых они хотят поселиться и с помощью которых надеются стать на ноги. Основная масса мигрантов при положительном решении вопроса об их временном или постоянном проживании более или менее спокойно интегрируется в местное сообщество, трудится наравне с коренными жителями Краснодарского края. Чрезвычайных проблем с безработицей, повышенной криминогенной ситуацией или тяготами социального обслуживания мигранты не создают. В основном проблемы возникают в плане межнациональных конфликтов - чаще всего па бытовой основе.

Все это следует учитывать при организации работы с мигрантами в крае, строить ее на федеральной нормативной правовой основе и в развитие федерального законодательства. Между тем в Краснодарском крае уже многие годы наблюдается упорное желание собственными нормативными актами регулировать миграционные процессы.

К сожалению, по ряду моментов названные выше нормативные правовые акты Краснодарского края противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

1. Прежде всего, возникает вопрос: вправе ли край принимать эти акты? В соответствии с Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации относятся "федеративное устройство и территория Российской Федерация" (п. "б" ст. 71) и "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина" (п. "в" ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся "защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим Пограничных зон" (п. "б" ч. 1 ст. 72). Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

Приведенные нормы Конституции Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что вопросы передвижения граждан Российской. Федерации внутри страны, прибытия и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ составляют предмет федерального регулирования. Регламентация соответствующих отношения субъектами Российской Федерации не предусмотрена.

1. Содержание указанного выше краснодарского Закона позволяет сделать вывод о том, что предметно он в основном ничего нового не регулирует, а повторяет нормы федерального законодательства. Однако в нем есть отдельные нормы, которые как раз и демонстрируют "специфические" подходы в крае к пониманию права на собственное регулирование прав и свобод человека и гражданина.

Так, в ст. 2 Закона говорится., что органы государственной власти края и органы местного самоуправления в крае содействуют обустройству и интеграции в социальную среду законно находящихся на территории края мигрантов "с соблюдением конституционного принципа недопустимости осуществления права на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства на территории Российской Федерации одними лицами с нарушением законных прав и интересов других лиц, в том числе постоянно проживающих на территории Краснодарского края" . Законодатели края могут сказать что в установлении этой нормы они руководствовались частью 3 ст. 17 Конституции РФ: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц".

Эта норма по конкретным ситуациям получила развитие в соответствующих актах федерального законодательства, постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, и субъекты РФ должны их учитывать. Так, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г, "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" гласит (статья 1), что в соответствии с Конституцией РФ и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение такого права граждан Российской Федерации допускается только на основании закона; лица не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания жительства в пределах. Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-п "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" записано, что право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (статья 17, часть 2, Конституции Российской Федерации; статья 150 Гражданского кодекса Российской Федерации) Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства, подчеркивает Конституционный Суд может вводиться только федеральным законом. Помимо этой общей позиции Конституционный Суд еще раз и специально указал на уровень регулирования; в постановлении сказано, что положение части второй статьи 1 Закона РФ от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: "в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл".

Такой подход федерального законодателя и. Конституционного Суда не случаен. Сформулированный в краснодарском Законе "принцип" учёта не только прав, но еще и интересов других лиц, если он найдет повсеместное закрепление в региональных законах, может привести к тому, что так называемые "нежелательные" мигранты - из числа граждан РФ из других регионов России, из числа иностранцев и лиц без гражданства, законно находящихся в России, а также мигранты из числа проживающих за границей русских и лиц, относящихся к иным титульным нациям в России, не смогут никогда на законных основаниях вернуться на свою историческую Родину, поскольку всегда можно сказать, что их свобода приезда и. размещения ведет к нарушению законных если не прав, то интересов других лиц - приезжих надо обустраивать, давать им земельные участки, квартиры, предоставлять ссуды и т.д. И среди местных жителей найдутся недовольные, тоже нуждающиеся, но не получившие того, что дали мигрантам.

1. Еще одно правило краснодарского Закона состоит в том (ст. 5), что учреждена краевая межведомственная комиссия, по вопросам миграции и районные (городские) межведомственные комиссии по вопросам миграции. Эти комиссии наделены правами, которые не вытекают и, более того прямо противоречат действующим федеральным законам России.

В частности, согласно ст. 6 Закона межведомственные комиссии совместно с органами внутренних дел края участвуют в рассмотрении заявлений граждан РФ, желающих зарегистрироваться по месту жительства на территории городских и сельских поселений, расположенных в пограничной зоне; заявлений граждан РФ, вселение которых на жилую площадь осуществляется с нарушением норм жилищного и гражданского законодательства о размерах и состоянии жилья; заявлений иностранных граждан и лиц без гражданства, обратившихся в органы внутренних дел по вопросу получения вида на жительство на территории Российской Федерации.

Краснодарский Закон и примыкающие к нему названные выше Положения фактически перераспределяют компетенцию по решению вопросов регистрации. По Закону от 25 июня 1993 г., вопросами регистрации граждан Российской Федерации занимаются повсеместно органы внутренних дел. По Федеральному закону от 25 июля 2002 г, "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" они же решают вопросы временного проживания и видов на жительство. То же следует из утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. "Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство". Из названных краснодарских Закона и Положений следует, что именно межведомственные комиссии являются решающими органами. Например, орган внутренних дел края направляет запросы в краевую межведомственную комиссию о наличии или отсутствии у иностранных граждан и лиц без гражданства обстоятельств, препятствующих выдаче им разрешений на временное проживание и видов на жительство. И только на основании решения межведомственной комиссии орган внутренних дел совершит свои действия. Для этого решение комиссии на бланке установленного образца направляется в Главное управление внутренних дел края.

Кроме того, Положением краевой межведомственной комиссии дано право принимать участие в проверках обоснованности регистрации лиц по месту жительства и месту пребывания, проводимых паспортно-визовой службой Главного управления внутренних дел края. Комиссия вправе приглашать на свои заседания представителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам своей деятельности. Она же вправе утверждать решения районных и городских комиссий.

По сути весьма расширительно сформулированы задачи районной, городской комиссии, поскольку подобная комиссия образуется с целью обеспечения взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и выработки совместных мер по обеспечению прав и свобод граждан в сфере миграционных правоотношений.

1. Следует также отметить, что краевой законодатель и Глава администрации края вышли за пределы своей компетенции при регламентации вопросов местного самоуправления в связи соответственно с учреждением районной (городской) межведомственной комиссии и утверждением Примерного положения о ней. Во-первых, местное самоуправление самостоятельно, законы субъектов РФ о местном самоуправлении предусматривают лишь обязательные для создания структуры (представительные органы, глава муниципального образования, местная администрация), иными законами субъектов не могут предусматриваться обязательные органы, создаваемые в системе местного самоуправления, Во-вторых, к тому же природа этой комиссии по Закону и Положению не очень ясна как межведомственного органа. В-третьих, актом Главы администрации края не может определяться состав комиссии ни по общим параметрам, ни тем более по конкретным лицам, что сделано в Положении, В-четвертых, если районная (городская) комиссия - муниципальный орган, тогда ее решения не могут утверждаться краевой комиссией.

Общий вывод: следовало бы привести нормативные акты Краснодарского края в соответствие с федеральным законодательством. Наиболее целесообразными путями могут быть отказ от краевого регулирования или более четкое определение рекомендательного характера решений и совещательной роли названных выше комиссий.

Эксперт

Заведующий кафедрой

конституционного и муниципального права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

С.А. Авакьян

21 октября 2005 г.