Экспертиза как преступление

Нетерпимость правящих кругов к критике растет: анализировать действия друзей Путина нельзя даже в экспертных докладах. Это грозит обессмыслить возвращение Алексея Кудрина во власть

Фото: apral.ru

«Интенсивная терапия» для аналитика

В среду было объявлено о решении Сбербанка уволить двух аналитиков — Александра Кудрина, начальника аналитического подразделения Сбербанк CIB, и Алекса Фэка, одного из сильнейших аналитиков по российскому нефтегазу. Главе Сбербанка Герману Грефу, очевидно, был выставлен ультиматум, выполняя который, он был вынужден назвать аналитические публикации Фэка «безответственностью или сознательной провокацией», «непрофессиональными действиями», «дезинформирующими рынок».

В майском отчете досталось разом «Газпрому», Геннадию Тимченко, Аркадию Ротенбергу, Николаю Шамалову, Николаю Егорову. Фэк показывает, что многомиллиардные проекты «Газпрома» по строительству новых трубопроводов не увеличивают, а уничтожают стоимость компании

На самом деле оба отчета, которые ставят в вину Фэку, очень хороши. Только один, выпущенный в ноябре 2017, сильно обижает Игоря Сечина, показывая, что деятельность «Роснефти» находится в огромной зависимости от амбиций ее руководителя. Компания наращивает инвестиции и долги, но через несколько лет уже не сможет поддерживать рост добычи, писал Фэк. При этом себестоимость барреля добычи растет, а перспективы газового бизнеса «Роснефти» сомнительны. «Роснефть» тогда назвала эту публикацию «патологией» и выразила надежду, что авторы пройдут «интенсивную терапию».В майском отчете досталось разом «Газпрому», Геннадию Тимченко, Аркадию Ротенбергу, Николаю Шамалову (который еще недавно был совладельцем «Сибур») и однокурскнику Путина Николаю Егорову (владеет Заморским трубным заводом, получающим растущую долю газпромовских заказов). Фэк показывает, что многомиллиардные проекты «Газпрома» по строительству новых трубопроводов не увеличивают, а уничтожают стоимость компании и выгодны лишь для подрядчиков «Газпрома». Все это не новость для аналитиков (об этой тенденции еще в 2014 году говорил, например, Михаил Крутихин). Но Фэк хорошо обобщил известную информацию и построил модели, показывающие, что объяснить странную инвестиционную политику «Газпрома» можно, только если предположить, что компания действует в интересах не акционеров (включая государство), а подрядчиков. Так, «Турецкий поток» будет окупаться 50 лет, обойдется в $21 млрд и уменьшит стоимость «Газпрома» на $13 млрд. Похожая ситуация и с остальными газопроводами.

Ровно такой анализ и должна проводить Счетная палата, которую возглавил Алексей Кудрин. Ведь дело напрямую касается государства, которое недополучает газпромовские дивиденды и поддерживает нерасчетливые инвестиции налоговыми льготами.

С чем пришел Кудрин

Около полутора лет Кудрин и собранная им в ЦСР команда талантливых экспертов потратили на проработку реформ, которые могут быть осуществлены в очередной президентский срок Путина. Действовали предельно аккуратно, понимая ограничения и границы возможного, но в то же время осознавая и стоящие перед страной вызовы. Они связаны с предельной архаичностью государства, которое упрямо удерживает понемногу взрослеющее российское общество в дремучем патерналистском средневековье.

Карт-бланш даже на скромные реформы Кудрину выдан не был. Сильный и живучий организм не станет по доброй воле лишать себя основного источника пропитания. И даже скромные реформы-2018 угрожали путинской элите уменьшением «кормовой базы»

Эта попытка с самого начала казалась обреченной на неудачу. Проблема в том, что все российское государство, сверху донизу, ориентировано на извлечение ренты чиновниками. Законы, правила, нормы, программы развития, официальные речи, бюрократические указания — только ширма, прикрытие, позволяющее чиновникам и приближенным к ним лицам извлечь монопольную выгоду из контроля за одним или другим участком национальной экономики. Система одинаково работает на всех уровнях власти и нацелена на максимизацию ренты. А чтобы люди, находящиеся на участках, из которых извлекается рента, поменьше мешали, она предполагает еще и максимизацию власти — поражение в правах тех, кто пытается сопротивляться установленному порядку.

Поэтому надежда ушедшего в 2011 году из властных органов Кудрина в них вернуться, занять высокую позицию в правительстве или администрации президента и модернизировать архаичное государство казалась несколько наивной. Вынудить государство к такой модернизации может только очень сильное давление. Такого сейчас не наблюдается. Карт-бланш даже на скромные реформы Кудрину выдан не был, чему не стоит удивляться: стратегия не принимала во внимание реальные интересы и проблемы политической элиты. Сильный и живучий организм не станет по доброй воле лишать себя основного источника пропитания. И даже скромные реформы-2018 угрожали путинской элите уменьшением «кормовой базы».Выписанная Кудрину «командировка» в Счетную палату (СП) вызывает чуть больше оптимизма. Тут возможность «принести пользу» равна не 0%, а 5–10%. Во-первых, потому, что у СП нет мандата на значимые действия. Она может только анализировать эффективность госрасходов и государственных политик в разных отраслях, в то время как решения принимают другие. Анализ не так опасен, как действия: собака лает, караван продолжает путь. Во-вторых, загнавшая Россию в ловушку имперская геополитика постепенно подтачивает ресурсный баланс путинского политического режима. Экономического роста, по сути, нет уже десятый год. Пирог, предназначенный для раздела между силовиками, друзьями-бизнесменами, бюджетными отраслями и региональными элитами, постепенно сокращается. Это вместе с западными санкциями ведет к обострению внутриэлитной конкуренции, что выражается в заметной активизации силовых структур, громких просьбах о помощи страдающих из-за геополитики олигархов и росту числа окологосударственных проектов, эксплуатирующих отрезанность России от глобального делового мира. Когда пирог уменьшается, а голодных и неспособных собственными силами обеспечить себе пропитание становится больше, волей-неволей приходится задуматься о повышении эффективности госрасходов. А то даже своим не достанется.

Тут Кудрин в СП весьма кстати. Повышенный в должности «технический» первый вице-премьер Антон Силуанов продолжит стоять на страже бюджета, а Кудрин поможет ему с аргументацией, показывая пальцем на тех, кто не умеет рачительно тратить деньги и, соответственно, недостоин высокой чести ими распоряжаться. Уместен ли анализ расходов

Эта работа может быть очень полезна не только Путину, но и нам. Российской системе госуправления и общественного участия в бюджетном процессе предстоит многому научиться. Для этого нужны не громогласные широковещательные программы типа ЦСРовской, со множеством лозунгов, обещаний и прокламаций, а очень конкретная аналитическая работа. Как исправить катастрофическую ситуацию с межрегиональным транспортным сообщением? Эффективны ли нефтяные налоговые льготы и налогообложение газовой отрасли, не слишком ли много теряет бюджет вследствие неэффективной политики госкомпаний? На подобные вопросы, лезущие буквально из каждой щели, у путинского правительства отвечать не получается. Но рано или поздно на них придется отвечать любому правительству, при любой погоде и независимо от политического режима. Иначе качество жизни сограждан не улучшить.

Из ЦСР ответить на такие вопросы невозможно. А вот СП, с ее гигантским аналитическим аппаратом и доступом ко всей бюджетной отчетности могла бы сильно помочь. Для этого нужна добрая политическая воля и несколько поправок в закон об СП с целью 1) усилить аналитическую роль СП и снизить «силовую» компоненту в ее деятельности; 2) разрешить СП выполнять работу по «заказам» не только президента и парламента, но и общественных организаций. Сейчас СП — авангардный отряд силовых структур. По следам выявленных ею нарушений возбуждаются дела, а сами нарушения в расходовании бюджетных средств, отмечаемые СП, по большей части являются бюрократическими, а не содержательными: соответствует ли закупка положению о ней, ритмично ли финансирование, соответствуют ли результаты плановым показателям (нарушением может быть и то, что объект удалось построить дешевле, чем предписывала смета). Содержательного анализа очень мало, основной показатель объемный – на какую сумму выявлены нарушения.

Кудрин заявил, что СП будет делать акцент не на антикоррупционном анализе, а на анализе того, насколько госорганы достигают целевых показателей, заданных в программах развития. Это хороший инструмент давления на министров

Часто важные вопросы не ставятся. Например, анализируя ввод новых мощностей РусГидро, СП отмечает нарушение сроков ввода объектов в эксплуатацию, их недозагрузку, и … ответственность регионов за спрос на энергию – финансирование мероприятий, которые позволят увеличить отпуск энергии. Но может быть, новые мощности были просто не нужны? Этого вопроса СП не задает. Нужен экономический анализ, опросы пользователей, антикоррупционный анализ. Кудрин, впрочем, заявил, что СП будет делать акцент не на антикоррупционном анализе, а на анализе того, насколько госорганы достигают целевых показателей, заданных в различных стратегиях и программах развития. Это хороший инструмент давления на министров, но едва ли повысит качество госуправления, поскольку сами программы и стратегии у нас имеют формально-бюрократический характер. Если бы СП реально стояла на страже эффективности бюджетных расходов, ее первейшими друзьями были бы антикоррупционные расследователи, включая Transparency International и ФБК. Ведь самые бессмысленные госрасходы возникают, когда деятельность государства подчиняется частным интересам — выгоде крупных бизнесменов, имеющих возможность влиять на госчиновников. К этим сюжетам Кудрина, конечно, не подпустят. Но даже попытка финансово-экономического анализа наиболее острых проблем бюджетной политики уже был бы благом.

Однако истерическая реакция на доклады Фэка показывает, что заниматься анализом реальной эффективности госрасходов Кудрину не дадут. Если ругать друзей Путина больше нельзя, а самые неэффективные решения принимаются на высшем уровне, то поход Кудрина в СП рискует оказаться бессмысленным. Влажные салфетки бесполезны, когда речь идет о расчистке авгиевых бюджетных конюшен. Повышение эффективности ремонта детских садов – вещь хорошая, но модель поведения чиновникам и бизнесменам всех уровней задает элита. А о ее делах, как показывает пример Фэка, лучше говорить шепотом.