Михаил Мишустин сформировал новое правительство — почему оно именно такое и чего ждать от этих людей?

«Медуза» спросила политологов, экономистов и ученых

Вечером 21 января новый премьер-министр России Михаил Мишустин сформировал свое правительство. Список министров и вице-премьеров заметно обновился — в него пришла примерно половина новых людей. «Медуза» спросила у известных политологов, экономистов и исследователей, по какому принципу собирали новый кабинет министров и чего от него следует ждать в политике, экономике, образовании и науке.

Екатерина Шульман

политолог

Финансово-экономический блок идеологически остался прежним с надстройкой сверху вице-премьера [Андрея] Белоусова. Он известный сторонник бюджетных расходов — того, что называется на неэкономическом языке «распечатыванием кубышки». Очевидно, он будет вместе с премьером [Михаилом] Мишустиным отвечать за реализацию социальной части из послания президента. Силовой и внешнеполитический блоки — «президентские» министры — остались на месте, там никаких изменений не произошло.

Максимально изменился блок социальный. Он был непопулярен: этих людей не любили, они ассоциировались с публичными скандалами, с «оптимизацией» в сфере здравоохранения и образования и вообще с тем, что называется «антинародными реформами». Этих людей убрали — я бы не рискнула назвать это уступкой общественному давлению, но нельзя не видеть, что наиболее, как принято выражаться, токсичных людей, начиная с премьера, в составе правительства больше нет. Это первое, что бросается в глаза.

Второе — это, конечно, «клуб друзей» [мэра Москвы Сергея] Собянина, [в новое правительство вошло] много людей, с ним работавших. Вероятно, опыт «похорошения Москвы» признан успешным и подлежащим распространению на всю страну в целом. Но понятно, что он может быть распространен хоть в какой-то степени на всю страну в целом только при условии масштабных бюджетных расходов. Потому что успехи Москвы — это успехи ее гигантского, необъятного и постоянно растущего бюджета. Вся Россия таким похвастаться не может, но какое-то увеличение расходов очевидным образом будет происходить.

Третье — судя по композиции правительства, Мишустин — настоящий глава правительства, а не технический, как выражались в предыдущие эпохи, премьер. У него, очевидно, обширные кадровые полномочия. Большое количество людей, которые работали с ним, стали как членами правительства, так и возглавили аппарат [правительства]. Я напомню, что правительство как коллективный орган — это фактически аппарат правительства, именно аппарат отвечает за его постоянную работу. Непосредственная работа правительства — подготовка документов, которые потом становятся правительственными решениями, — осуществляется аппаратом. Поэтому тот, кто аппарат возглавляет, и его заместители — это, я бы сказала, альтернативные министры по своим направлениям.

Александр Кынев

политолог

Чем отличается этот кабинет от всех предыдущих? Он гораздо более четко структурирован по группам влияния. Есть, во-первых, Мишустин и его ближайшие соратники, которые с ним пришли из Федеральной налоговой службы — сразу два вице-премьера. Это надо еще поискать, когда у нас приходил премьер и сразу мог привести с собой команду. Влияние Мишустина, очевидно, будет расти.

Вторая группа, которая очень хорошо видна, — резко усилившиеся представительство людей, достаточно близких к Сергею Собянину. Был уже министр Владимир Якушев (бывший губернатор Тюменской области), теперь еще три человека: [Максим] Решетников, [Валерий] Фальков и Марат Хуснуллин, естественно (в правительство входит и Дмитрий Кобылкин, который раньше руководил Ямало-Ненецким округом. Его тоже называют «человеком Собянина» (1, 2), — прим. «Медузы»). Их связь с командой Собянина совершенно очевидна, это не последние люди. Сам Собянин премьером не стал, хотя многие [на это] рассчитывали — но его группа резко усилилась. Я думаю, это означает, что жесткая политика московской власти в последний год оказалась вознаграждена. Понятно, что речь идет о сферах, которые для Москвы очень важны: высшее образование и наука, строительство. Это ключевые для Москвы направления, поэтому иметь союзников во главе федеральных министерств очень выгодно.

Третье — сохранилась группа условного Минфина, то есть [Антон] Силуанов, Антон Котяков, [Александр] Новак и так далее. Минфиновская группа еще и увеличилась за счет того, что в нее вошло новое министерство — Министерство труда и социальной политики.

Я думаю, что радикально курс не изменится, потому что он является производной от давно сложившихся трендов. Фискальная политика точно не изменится. Финансовая политика тоже вряд ли изменится. Политика в отношении бизнеса — тоже сомневаюсь, что нас ждет какой-то либерализм. Как государство себя жестко вело, так и будет себя вести дальше. Никаких либералов в кабинете уже давным-давно не было, поэтому никакого изгнания либералов не произошло.

Главный вопрос — это Белоусов на посту первого вице-премьера, поскольку он ярко выраженный дирижист с точки зрения отношений государства с крупным бизнесом, нацпроектов и так далее. Но если внимательно посмотреть, то у нас по большому счету правительство и так работало в этом ракурсе. Так что я не думаю, что что-то изменится. Не думаю и что [его назначение] означает, что правительство будет больше инвестировать. Это система со множеством ключей: решения принимаются не единолично, они требуют согласования множества игроков. Потом почти весь крупный бизнес так или иначе повязан, в том числе с различными силовыми структурами, это защита каждого крупного собственника. Я думаю, они никуда не делись и будут действовать дальше. Что касается вложений по линии нацпроектов — это давно было объявлено, это не новость. Скорее всего, будет продолжаться уже анонсированная и обещанная политика: нацпроекты, за счет которых государство рассчитывает добиться роста по каким-то направлениям. Пускай пытаются. Проблема же в том, что внутри системы есть множество игроков, у которых свои интересы. И эти интересы никто не отменял, они никуда не исчезнут.

А еще когда я смотрел биографии членов кабинета, то обратил внимание на то, что все они, как правило, люди, окончившие региональный вуз, а потом [строившие] долгую внутреннюю карьеру, переходя с должности на должность. Это не идеологи, а люди, привыкшие всю жизнь действовать в рамках ведомственных инструкций и нормативов. Это уже дети нынешней административной системы. Это не старая номенклатура, у которой есть какой-то советский опыт. Это не люди из бизнеса, у которых есть опыт работы в негосударственной корпорации. Это уже административные службисты. В этом смысле это кабинет менеджеров, а не идеологов. В кабинете Дмитрия Медведева были довольно яркие люди. Непопулярные, но яркие. Тот же [Владимир] Мединский, при всей своей одиозности, яркий персонаж. С точки зрения личной яркости [этот] кабинет гораздо более блеклый. В нем таких ярких персонажей очень-очень мало.

Рубен Ениколопов

ректор Российской экономической школы

На данный момент поменяли весь экономический блок, и я бы даже не выделял отдельно [назначенного на пост министра экономики Максима] Решетникова. Экономическая цель формирования нового блока — увеличение государственных расходов. Думаю, что они будут ускорять работу по запланированным нацпроектам — предыдущее правительство это делало очень медленно. Вторая цель создания нового блока заключается в том, что уже, по сути, озвучивал Мишустин, — увеличение роли адресных трансферов. То есть социальная помощь станет более адресной. Сбор информации о доходах людей будет более автоматизирован, чтобы потом можно было делать адресную социальную помощь. С моей точки зрения, это скажется положительно, потому что о необходимости адресной помощи «большевики» говорят уже очень давно. В сообществе назначение самого Решетникова восприняли со сдержанным оптимизмом. Работая в Москве, он зарекомендовал себя как профессиональный человек. То есть никто не ожидает от него курса на глобальные изменения, как раньше ждали, но есть ощущение, что как минимум будет движение вперед в рамках того курса, который уже был выбран.

В принципе, я согласен с мнением коллег о том, что новый кабинет министров состоит из технократов. Но в то же время это общая характеристика всей нашей политической системы. У нас политиков практически нет, потому что они есть только там, где есть конкурентные выборы. В нашей системе, если говорить о членах правительства, то всех их можно рассматривать как технократов. Их политические объяснения — это практически лоббистские объяснения разных групп влияния. Но они просто по определению все технократы, потому что у нас так устроена политическая система. Прежний кабмин можно было охарактеризовать точно так же.

Думаю, сущностных отличий от кабмина Медведева не будет, разве что небольшие. При этом по экономическому блоку у меня есть сдержанный оптимизм. Я могу не соглашаться с заявленной ими концепцией, но если уж они в этой парадигме действуют, надо, чтобы хотя бы это работало. Поясню: в предыдущие пару лет была чудовищная фискальная политика, когда увеличилась налоговая нагрузка на экономику как благодаря увеличению собираемости налогов, так и за счет увеличения ставок НДС. При этом налогов стали собирать больше, а расходовать больше не стали. То есть государство вынимало деньги из экономики и не возвращало их обратно. С моей точки зрения, оптимальным решением было бы понизить налоговую нагрузку и вернуть деньги в частный бизнес, но политически это сейчас просто неприемлемо, налоговые ставки понижать не будут. Но если уж вынимают деньги из экономики, то пусть хотя бы их расходуют.

Назначение Белоусова я связываю с тем, что станет больше государственных инвестиций в экономику. Ведь это же его, на самом деле, парадигма, что государство должно быть драйвом экономического роста. Сейчас будет реализовываться этот концепт Белоусова. Опять-таки я с ним не согласен и думаю, что большую роль должен играть частный сектор. Но в каком-то смысле я рад, что пусть он [Белоусов] теперь хотя бы несет за это ответственность. Ведь одно дело быть советником — советы легко давать, — а теперь пусть он реализует собственную стратегию. При этом подход Белоусова к частному бизнесу, когда он предложил полтора года назад, чтобы они насильно инвестировали, вызывает очень большие опасения. Наше государство и без того играет гигантскую роль в экономике, а инвестиции частного бизнеса во многом ограничены опасениями по поводу обеспечения прав собственности и законности. В такой ситуации усиление давления со стороны государства может привести к еще большему снижению частных инвестиций.

Понижение Силуанова было прогнозируемым. Он как раз не вписывался в концепцию того, что государство больше расходует, потому что он вел себя как типичный министр финансов. Министр финансов — это ведь такой человек, который должен ограничивать расходы других министерств, в отличие от министра экономического развития, который должен ратовать за увеличение расходов. С таким подходом нельзя находиться на посту вице-премьера, потому что это не вписывается в концепцию увеличения государственных расходов. Силуанова сейчас поставили на то место, на котором и должен быть человек с таким подходом.

Алексей Макаркин

профессор НИУ ВШЭ, вице-президент Центра политических технологий

Уже сейчас понятно, что Мишустин будет очень влиятельным премьером. Вокруг него лояльное ему окружение, и это, конечно, даст ему много возможностей. На формирование кабинета министров он оказывал гораздо большее влияние, чем Медведев в 2012 и в 2018 годах. Понятно, что он не получил полный карт-бланш, но ему дали очень серьезную кадровую валюту, и он смог полностью сформировать свою команду.

Другое дело, что он [Мишустин] должен дать эффективный рост, от него ждут этого, и он для этого назначен. Сможет ли он его дать? Рост собираются увеличивать через национальные проекты. Но все сегодня устроено так, что деньги не идут на нацпроекты, потому что выяснилось, что государственный аппарат не способен администрировать такие проекты. Задача Мишустина и его команды — решить эту проблему и, что называется, завязать эти узлы. От того как ему удастся это сделать, будет зависеть то, будет ли рост, и то, будет ли он эффективным для граждан или нет.

Изменений в политической жизни страны с приходом новых министров не будет практически никаких. Все политические министры, кроме министра юстиции, остались на своих постах. Новые люди пришли в образование, науку, социальные сферы, но они ведь не определяют политику.

У правительства сейчас вполне конкретная задача — экономический рост. У Белоусова была идея, что бизнес должен инвестировать в те проекты, на которые укажет государство. Я думаю, что сейчас такие элементы государственного тоталитаризма могут усилиться. С другой стороны, у бизнеса тоже есть свои интересы и возможности. Государство хочет, чтобы бизнес инвестировал в те сферы, которые стратегически выгодны государству; бизнес хочет инвестировать в сферы, которые принесут скорейшую и максимальную прибыль. Я не думаю, что кто-то из них будет доминирующей стороной, которая навяжет свои условия. Бизнесу придется договариваться с государством и искать компромисс.

Вадим Волков

ректор Европейского университета в Санкт-Петербурге

Назначение Сергея Кравцова на должность министра просвещения не было предсказуемым для нашего сообщества. Он является противоречивой фигурой в сфере высшего образования. К ведомству Кравцова [с 2013 года он руководил Рособрнадзором] и к его собственной работе были вопросы со стороны вузовского сообщества. Он запомнился политикой расчистки образовательного поля от организаций, которые работают гораздо ниже требуемых стандартов высшего образования. Рособрнадзор действительно закрыл много филиалов, а также частных и просто слабых вузов. Но при нем сформировалась регуляторная среда, которая мешает развитию высшего образования. С одной стороны, проверки и процедуры аккредитации несут большие издержки, с другой стороны, проверки не касаются качества образования, а только бумаг и документов без какой-либо связи с реальностью. Все это делалось несовременным путем, то есть было сопряжено с огромным количеством бумаг, проверок силами экспертов, репутация которых не всегда соответствовала научным стандартам.

Кравцов последовательно защищал полномочия Рособрнадзора и не был рад внедрению риск-ориентированного подхода. Это когда проверки осуществляются только по отношению к тем организациям, где есть высокие риски для жизни, здоровья или признаки низкого качества работы. В сфере высшего образования логичнее было бы внедрить удаленный мониторинг, благодаря которому выявлялись бы вузы, в которых ситуация явно неблагополучная. И тогда уже, исходя из этого, надзорное ведомство бы помогало выправить ситуацию, а не наказывать вуз. Видимо, прежний руководитель не готов был идти этим путем.

По поводу нового назначения — Кравцов из команды Ливанова, он занимался внедрением ЕГЭ, его отработкой, поэтому, наверное, и готов заниматься школами. Так что получился компромисс: надо было снять противоречия в сфере надзора за образованием, но при этом повысить в должности бывшего главу надзорного ведомства. Опыт работы по ЕГЭ пригодился.

При этом назначение Валерия Фалькова на пост министра науки мы восприняли с оптимизмом. Он молодой и очень современный ректор. Некоторое время назад он начал менять Тюменский университет и последовательно делает из него международно ориентированный вуз, который, благодаря ему, вошел в Проект 5-100. Этот проект ориентируется на международную науку и стандарты образования, создает и вводит современные исследовательские центры, в том числе по социальным и гуманитарным наукам. На его площадке проходит довольно много интересных обсуждений, вокруг ректора сформировалась молодая и динамичная команда. Если Фальков все эти практики перенесет на сферу науки и высшего образования, то это представляется очень позитивным развитием.

Сергей Гуриев

профессор экономики Университета Sciences Po, Париж

В чем задача экономической политики? Не только в обеспечении макроэкономической стабильности (отсутствие кризисов, низкая и предсказуемая инфляция), но и в ускорении экономического роста. Для ускорения экономического роста нужны инвестиции. В «майских указах» 2012 года Владимир Путин обещал повысить инвестиции с 21 до 27% от ВВП. Этого не произошло. В «майском указе» 2018 года он пообещал повысить инвестиции до 25%. За прошедшие два года роста инвестиций опять не произошло.

Изоляция от внешней экономики и плохой инвестиционный климат не позволяют надеяться на быстрое увеличение иностранных и частных инвестиций. Поэтому российские власти все больше рассчитывают на госинвестиции. Первым вице-премьером назначен Андрей Белоусов — автор предложения 2018 года об изъятии прибыли у частных компаний для финансирования государственных нацпроектов. Поэтому от нового правительства стоит ожидать усиления роли государства в экономике и увеличения госинвестиций. Скорее всего, мы увидим разворачивание нацпроектов, которые за последние два года предыдущее правительство не успело запустить.

Ирина Кравцова, Кристина Сафонова