Original Material
Как хотели ограничить право депутатов распределять бюджет
«О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге»
Поправки подаются в бюджетно-финансовый комитет (БФК) Закса после принятия проекта бюджета в первом чтении. БФК проводит экспертизу и мотивирует принятие или отказ. Далее проект бюджета утверждается в Заксе, БФК готовит проект бюджета к принятию в целом. В третьем чтении происходит голосование по поправкам и проекту бюджета
депутаты Борис Вишневский и Максим Резник
35 из 46 депутатов Закса — от «Единой России»
В 2011 году Макаров якобы способствовал становлению Матвиенко мундепом, утаив от общественности сам факт проведения выборов, что помогло ее избранию председателем Совета Федерации
Фракция предлагает дополнительно направить в здравоохранение 1 миллиард рублей для закупки медицинского оборудования, расходных материалов для борьбы с эпидемией и противопожарных мер медицинских учреждений.
У петербургских парламентариев есть право на «депутатскую поправку» — возможность распределять бюджетные деньги по своему усмотрению. И хотя она давно скомпрометирована непрозрачностью процесса и коррупционными скандалами, эксперты считают ее принципиально важным политическим инструментом. По задумке, она позволяет депутатам реализовывать запросы горожан, а финансовый ресурс наделяет их реальной властью.
«Бумага» рассказывает, какую роль «депутатская поправка» играет в политике Петербурга, как ее хотели ограничить и как это предложение может быть связано с противостоянием спикера Закса Вячеслава Макарова и губернатора Александра Беглова, а значит — законодательной и исполнительной ветвей власти.
Что такое «депутатская поправка» и почему это важный политический инструмент
«Депутатская поправка» — это возможность депутатов Законодательного собрания влиять на распределение средств бюджета во время его принятия. По задумке, средства должны идти на обустройство избирательных округов и улучшение жизни горожан, что в свою очередь повышает электоральный рейтинг парламентариев.
Согласно закону парламентарии и депутатские фракции наравне с губернатором города вправе вносить изменения в проект бюджета после первого чтения. После этого проводится множество проверок, а в поправки вносятся коррективы. При этом детали механизма «депутатской поправки» не раскрываются.
Из всех субъектов России такой инструмент существует лишь в Петербурге. По официальной информации, с его помощью местные депутаты ежегодно распределяют в среднем от 1 до 2 % бюджета, то есть от 2 до 6 миллиардов рублей. Парламентарии могут выделять деньги почти на любые статьи бюджета, которые посчитают нужными, — получателями в основном становятся городские комитеты и районные администрации, которым предписывают потратить средства, например, на ремонт дорог или зданий, субсидирование СМИ или НКО, обустройство больниц или школ и много другое. Пример поправки можно увидеть здесь.
Как появилась и как менялась «депутатская поправка»
«Депутатская поправка» появилась в 1996-м, в последний год работы Анатолия Собчака. Мэр дал депутатам возможность распределять по своему усмотрению 2 % годового бюджета города — вероятно, чтобы заручиться их лояльностью, рассказал «Бумаге» Александр Конфисахор, доцент кафедры политической психологии СПбГУ. СМИ писали, что таким образом Собчак хотел добиться переноса выборов на более ранний срок, но этого не произошло. Поправку также называли «поправкой БФК», «коллективной поправкой» и «резервным фондом депутата» и часто критиковали. За 24 года существования ее основной принцип остался прежним, но механизм работы несколько раз меняли — снижая тем самым прозрачность распределения средств. Так, при Владимире Яковлеве подавать поправку стала уже администрация города, а не сами депутаты. А при Валентине Матвиенко деньги выделялись руководителям фракций, которые уже распределяли их между сопартийцами. К 2020 году процедура внесения поправки и распределения средств стала совершенно непрозрачной, говорят опрошенные «Бумагой» политологи. Она подается от лица фракции без указания имен депутатов, а вместо названий организаций прописывается лишь код целевой статьи расхода. Закс раскрывал имена депутатов лишь в течение двух лет по запросу СМИ, при этом далеко не всегда было понятно, сколько именно денег распределил конкретный парламентарий.
Собеседники «Бумаги» в Заксе говорят, что фактически право распределять бюджетные деньги получают лишь те депутаты, которые проголосуют за проект бюджета в первом чтении, хотя это не прописано в законе. Несмотря на то, что поправки могут вносить все парламентарии, некоторые предложения могут отклонить на общем голосовании большинством. Из этого также следует, что реально распределяют средства с помощью поправок лишь депутаты от провластных партий, говорят депутаты Борис Вишневский и Максим Резник.
С непрозрачностью распределения «депутатской поправки» связано несколько коррупционных скандалов — например, уголовные дела против депутатов Светланы Нестеровой и Романа Коваля в 2016 и 2020 годах. Соавторка телеграм-канала о политике Петербурга «Ротонда» Мария Карпенко рассказала «Бумаге», что, по данным ее источников в Заксе, некоторые депутаты получают часть средств от распределения бюджета, договариваясь с их официальными получателями.
— Зачастую члены петербургского парламента направляют деньги конкретным получателям не просто так, а в рамках незаконных схем. То есть, допустим, депутат направляет несколько миллионов комитету здравоохранения, чтобы тот направил их больницам, а больницы закупили на них медицинское оборудование. Внешне всё законно, однако если вместе с деньгами от депутата главврач получает конкретного подрядчика, с которым должен по негласной договоренности заключить контракт на поставку этого оборудования, схема становится коррупционной.
Политпсихолог Александр Конфисахор считает, что при этом «депутатская поправка» дает парламентариям Петербурга дополнительную политическую силу. «Депутаты, которые имеют финансовый ресурс, могут гипотетически направлять деньги на то, что от них хотят люди, и завоевывать от этого авторитет и потенциал, чтобы быть избранными или переизбранными», — объяснил «Бумаге» Конфисахор.
«Коммерсантъ» писал о «депутатской поправке» как об «одной из важнейших сфер влияния» парламентариев. Вице-президент Российской ассоциации политических консультантов Петр Быстров в разговоре с «Бумагой» тоже отметил политическую важность «депутатской поправки». По его словам, она помогает депутатам влиять на районные администрации, тем самым увеличивая их политический вес и предоставляя возможность отстаивать свои позиции перед Смольным.
— Поправка помогает депутатам избраться. Допустим, депутаты тратят эти деньги на бюджетные организации, а бюджетные организации их потом, на выборах, поддерживают. Депутаты также могут тратить деньги на проблемы округов, затрагивая наиболее электоральные участки и получая эффект в виде голосов. <…> Соответственно, любая администрация района понимает, что у депутатов есть возможность помочь им решить определенные проблемы, что усиливает позиции депутатов по работе с органами исполнительной власти на территории. С помощью поправки депутат выступает фигурой, за которой — не только политическое влияние, но и финансовый ресурс.
Как Смольный предложил изменить механизм поправки
В сентябре администрация Петербурга внесла в Закс проект изменения закона «О бюджетном процессе Санкт-Петербурга», в одном из пунктов которого предложила согласовывать поправку с получателями и теми, у кого ее забирают (зачастую это комитеты Смольного и резервный фонд). Депутаты отреагировали критикой.
Лидер «Партии роста» Оксана Дмитриева, например, заявила, что исполнительная власть «что-то перепутала». По ее словам, Смольный, внеся это предложение, показал «полное непонимание сути бюджетного процесса, да еще в форме совершенно абсурдного предложения, противоречащего, кстати, Конституции и федеральному законодательству о разделении функций исполнительной и законодательной ветвей власти».
Член «Единой России» Сергей Никешин попросил Смольный не лезть в регламент парламента, писал «Коммерсантъ». А однопартиец Никешина Андрей Васильев предложил выразить недоверие главе юридического комитета Смольного.
В ответ на критику вице-губернатор Эдуард Батанов заявил, что текст этой поправки можно обсудить при утверждении законопроекта во втором чтении. На что спикер Закса Вячеслав Макаров ответил отказом и поручил депутатам исключить пункт из законопроекта.
— Вы тут создаете напряжение своими действиями в парламенте. Напряжение не как ток жизни, а как взрыв, как хаос, как катастрофа. <…> Я тоже хочу в истории-то остаться, чтобы через полсотни лет мои внуки стенограмму смотрели и никто не подумал, что я самоустранился. Если кто-то думает и говорит, что мы будем обсуждать… Да никто обсуждать не будет. Уберите ее [новую норму] во втором чтении, чтобы духу не было этой статьи.
Соавторка телеграм-канала «Ротонда» Мария Карпенко рассказала «Бумаге», что на деле изменения не предотвратили бы возможные случаи коррупции. По ее словам, депутаты и сейчас должны договариваться с комитетами, чтобы те распределили деньги нужным подрядчикам. А забирают средства они зачастую у резервного фонда города, которым заведует комитет финансов — с ним депутатам тоже приходится «договариваться», говорит Карпенко.
— Самой правдоподобной представляется версия о том, что спикера Заксобрания Вячеслава Макарова просто взбесила сама формулировка нормы и он решил использовать этот законопроект как повод в очередной раз продемонстрировать городской администрации свою самостоятельность и способность не принять любой внесенный губернатором законопроект.
При этом Александр Конфисахор считает, что необходимость согласовывать поправки снизила бы роль Законодательного собрания в политической жизни Петербурга. «Смольный покусился на святое Закса [„депутатскую поправку”], так что реакция понятна», — говорит доцент СПбГУ.
Политконсультант Петр Быстров считает, что Смольный таким образом пытался повлиять на распределение бюджетных средств депутатами, хотя и знал, что такое предложение не одобрят. «Вероятно, это такой инструмент политического торга. Я так понимаю, что депутаты пошли навстречу по другим вопросам — вроде одобрения увеличения госдолга Петербурга до 70 % [от объемов дохода города], а им в ответ пошли навстречу по поправке, дезавуировав ее», — рассказывает он.
21 октября Законодательное собрание Петербурга ожидаемо отклонило предложение администрации города об изменении «депутатской поправки», приняв законопроект по другим пунктам.
Как в СМИ раскритиковали «депутатскую поправку» за коррупционность
Как заметила «Бумага», в августе — октябре в изданиях Петербурга, в том числе проправительственных, опубликовали несколько десятков критических материалов о «депутатской поправке», в том числе однотипные, с основным посылом «поправка коррупционна — ее нужно упразднить».
Часть материалов вышла в августе, после задержания депутата Закса от «Единой России» Романа Коваля по обвинению в махинации с «депутатской поправкой». По версии следствия, в 2020 году депутату передали автомобиль Audi Q7 и около 17 миллионов рублей за направление бюджетных средств в Госпиталь для ветеранов войн, Покровскую больницу, поликлинику № 91, а также роддома № 17 и 18 таким образом, что они могли закупить оборудование только у компании определенного бизнесмена.
Тогда Life выпустил материал с заголовком «Сам себе коррупционер. Как депутаты парламента Санкт-Петербурга зарабатывают на хитрой поправке», где рассказал о том, что многие депутаты Закса якобы могут иметь причастность к нелегальным схемам.
Материал под названием «От благих намерений до коррупции: главная тайна петербургского парламента» также выпустил «Росбалт». В нем журналистка опросила депутатов, которые выступили за персонификацию поправок, так как в существующей системе распределения средств «есть возможность для откатов».
Больше всего текстов вышло после того, как Смольный предложил изменить механизм работы «депутатской поправки». Причем часть из них были однотипными по посылу.
Так, собственное расследование без указания авторов в сентябре опубликовало «Федеральное агентство новостей», которое связано с предпринимателем Евгением Пригожиным. В материале со ссылкой на анонимные источники подробно описывается механизм работы «депутатской поправки», называется якобы средняя сумма «отката» депутату от распределения бюджетных средств — 60 %, а также перечисляются имена реальных депутатов, которых в тексте называют «королями поправок», — тех, кому якобы позволяют распределять больше всего денег. По данным анонимного источника издания, это зампредседателя Закса единоросс Сергей Соловьев, а также депутаты-единороссы Денис Четырбок, Сергей Никешин и Анатолий Дроздов. Все они ответили журналистам лишь однообразными отписками о том, что информация о распространении и утверждении бюджета публикуется своевременно.
«Учитывая отсутствие контроля за деятельностью парламентариев в вопросе расходования выделенных по поправке средств, появляется возможность скрывать признаки коррупции. В данном случае наблюдается явная борьба за влияние в городе, которая ведется в том числе за счет горожан, уплачивающих налоги в бюджет Петербурга», — заканчивается материал «ФАН».
Похожие материалы с критикой «депутатской поправки» вышли на 78.ru, «Мойке 78», в телеграм-канале «Ассамблея». Рерайты этих расследований публиковали в малоизвестных изданиях вроде Newia, «Блокнот», «Региональные комментарии», DixiNews и других. На популярном городском портале «Мегаполис», который почти не пишет про политику, вышло сразу две новости про «депутатскую поправку» со ссылкой на «ФАН».
Источник «Бумаги», близкий к СМИ, которое связывают с Евгением Пригожиным, отмечает, что у некоторых городских изданий есть контракты на репосты и упоминания друг друга, что могло использоваться и в этом случае. По его мнению, некоторые журналисты действительно могли писать материалы с конкретной целью, но в основном ссылались на реально существующие прецеденты в виде уголовных дел против Романа Коваля и Светланы Нестеровой (депутата от «Единой России» Светлану Нестерову признали виновной в получении взятки в размере 4,8 миллиона рублей при совершении махинаций с денежными средствами, выделенными из городского бюджета в рамках депутатской поправки, и приговорили к пяти годам колонии).
При этом источник «Бумаги», работавший с депутатами, говорит что дела Коваля и Нестеровой на самом деле не показательны для выводов о коррупционности поправки. «Коваль нарушил негласные внутренние правила игры. Думаю, и так понятно, что о его задержании ставили в известность высшее руководство „Единой России”, города. И, как видим, они согласились. С Нестеровой то же самое», — говорит он.
Политпсихолог Александр Конфисахор в разговоре с «Бумагой» отметил, что судить по двум уголовным делам о работе «депутатской поправки» в целом — неправильно. «Глупо ожидать, что в политике все будут честными. Но и не нужно считать, что раз один сделал так, то так сделают и все остальные», — говорит он.
По словам Конфисахора, ранее власти тоже обсуждали ограничение поправки из-за коррупции, но предложение Смольного в сентябре 2020 года стало первой конкретной инициативой. Он отмечает, что и уголовных дел до 2016 года тоже не было, первой осужденной стала Нестерова.
— Использование поправки не по назначению было и раньше, но уголовных дел не было, были лишь предупреждения. Например, когда депутат шел на новые выборы, могло случиться такое, что его оппоненты находили информацию, что он направлял свою поправку нецелевым образом, и публикации об этом появлялись в СМИ. Депутат узнавал, что о его тратах известно, и считывал этот «звонок-предупреждение», отказываясь от выборов.
Оппозиционный депутат Борис Вишневский при этом считает, что главная коррупционная составляющая «депутатской поправки» — не денежная, а политическая. «У многих может и не быть „откатов“, но чтобы получить эту поправку, провластные депутаты голосуют за проект бюджета, чтобы <…> иметь возможность отчитаться, что они помогли школам, больницам и так далее», — считает он.
Почему предложение Смольного ограничить «депутатскую поправку» связывают с противостоянием Макарова и Беглова
Слухи о конфликте спикера Закса Вячеслава Макарова и губернатора Александра Беглова появились в 2018 году и участились после отставки Георгия Полтавченко. Оба политика ни разу публично не комментировали эту тему и часто появлялись вместе на мероприятиях.
Первый случай противостояния политиков, попавший в публичное поле, произошел в январе 2018 года. По данным «Ротонды», на тот момент полпред СЗФО Александр Беглов и Вячеслав Макаров поспорили из-за регионального штаба Владимира Путина. В итоге глава Закса не вошел в предвыборный штаб.
Вскоре после назначения Беглова врио губернатора, в сентябре 2018 года, в СМИ появилась информация, что родственников Макарова могут снять с должностей в муниципальных учреждениях (в 2015 году петербургское отделение Фонда борьбы с коррупцией опубликовало информацию о четырех родственниках Макарова в комитетах и муниципалитетах Петербурга, а также о нескольких его друзьях и бывших коллегах). «Закс» также рассказывал о возможном ослаблении политических сил Макарова.
В январе 2019 года «МК в Питере» выпустил материал о «негласном противостоянии» Беглова и Макарова. В публикации утверждалось, что Макарова якобы хотели сместить с поста главы петербургского отделения «Единой России» из-за низкого рейтинга. По данным издания, федеральные чиновники через Беглова «ополчились» на Макарова, но его защитила Валентина Матвиенко. В ответ на это, писал «МК в Питере», Макаров «троллил» Беглова: например, когда врио губернатора Беглов хотел идти на выборы самовыдвиженцем, Макаров говорил, что «Единая Россия» обязательно его поддержит.
В феврале 2020 года источник «Ротонды» говорил, что в администрации президента окончательно приняли решение «удалить» Макарова из петербургской политики. В августе 2020 года прогосударственные СМИ, в том числе 78.ru, на фоне задержания депутата Романа Коваля недоумевали, почему к Вячеславу Макарову не возникает вопросов из-за подобных скандалов, хотя он участвует в распределении средств в рамках поправки.
Некоторые опрошенные «Бумагой» эксперты говорят, что и попытка ограничить «депутатскую поправку» может быть связана с негласной конкуренцией Макарова и Беглова. Доцент кафедры политической психологии СПбГУ Александр Конфисахор считает, что подобное предложение является именно следствием конфликта двух политиков.
— Если бы исполнительная власть не хотела ругаться с депутатами, подобного [вносить предложение] делать бы, конечно, не нужно было. Но утверждать здесь, конечно, нельзя. <…> Мы могли бы только предположить, что было бы, если бы ситуация с их отношениями была другая. Оценивая реальную ситуацию, можно сказать, что у каждого из них есть свои представления о нашем городе, свои приоритеты — и они разные. <…> Моя версия по этому сражению: я не удивлюсь, если Макаров считал бы, что он по праву достоин быть губернатором, — и отсюда тогда многие следствия.
Вице-президент Российской ассоциации политических консультантов Петр Быстров говорит, что в данном случае в отношениях Беглова и Макарова проявилось завуалированное противостояние. «Конкурентное взаимодействие между ветвями власти, безусловно, существует. Законодательная власть является противовесом исполнительной. Эта ситуация позволила депутатам, спикеру вести определенные переговоры, занимать позицию в отношении администрации города, губернатора», — говорит он.
При этом соавторка «Ротонды» Мария Карпенко считает, что попытка заставить депутатов согласовывать поправку может быть и не связана с конкуренцией Макарова и Беглова.
— Негласный конфликт Вячеслава Макарова и Александра Беглова — это такой фантом. Не думаю, что есть какой-то конфликт в буквальном понимании этого слова. Но они конкурируют за политическое влияние в городе. Полагаю, что губернатор Петербурга хотел бы ограничить влияние парламента, сделать его более управляемым — хотя бы потому, что в большинстве регионов России Заксобрание полностью подконтрольно исполнительной власти. Но совершенно не факт, что именно эта попытка изменить закон о бюджетном процессе преследовала такую цель: вполне вероятно, что это была просто техническая норма, а все зацепились за нее только из-за слова «поправка».
Источник «Бумаги» в администрации Петербурга говорит, что конфликта между Макаровым и Бегловым не существует — как минимум со стороны Беглова. При этом он отметил, что спикер Закса может переживать за свое политическое влияние.
Летом 2020 года из 20 поправок, поданных депутатами к проекту бюджета, была одобрена только одна — от «Единой России».
28 октября 2020 года Закс в первом чтении принял проект бюджета на 2021 год, депутаты готовятся подавать поправки. За проголосовали 39 депутатов от «Единой России» и ЛДПР, шесть — против. Двое воздержались от голосования.
«Бумага» рассказывала, кто такой депутат Четырбок, чуть не закрывший маленькие бары в Петербурге, и почему он уже три года борется с «наливайками». Читайте также, как устроена петербургская политика и зачем нам сотни чиновников и депутатов.
Над материалом работали:
Автор текста — Евгений Антонов, редактор — Татьяна Иванова, корректор — Анна Кузьмина, подбор иллюстраций — Егор Цветков.