Муниципалия второго сорта

Содрали шкуру и мясо

Вроде бы немного денег требуется на все эти мероприятия, но городу и так хронически не хватает. Этим, конечно, в наше время никого не удивишь скорее было бы странно, если бы их хватало. Но с Покровом - случай особенный. Покров занимает второе место в России среди малых городов по собираемости налогов на душу населения. В Покрове в минувшем году собрали 480 млн. рублей, а весь остальной район не собрал и 70 млн. При этом в бюджете Покрова остается 1400 рублей на человека, а в других районных городах и поселках 2300 и больше. «Это все потому, - считает мэр Покрова Вячеслав Рогов, - что Покров - супердонор». Город был донором для района и области на протяжении всех 90-х годов. Так уж здесь удачно все сложилось, что хозяйственная деятельность не замирала ни на месяц. Бывшие государственные предприятия после приватизации довольно быстро набрали обороты: например, Покровский пищевой комбинат выкупила фирма «Ранова» и на его базе наладила производство безалкогольных напитков, которыми завалена вся Москва. Пришли в Покров и другие москвичи. АО «Промэнерго» купило два предприятия сейчас осталось одно, производящее фланцы (стыки для труб), но и это хорошо: 500 рабочих мест и регулярные налоги. Здесь отчасти благодаря местоположению и дачникам, отчасти, наверное, благодаря рачительному хозяйствованию Рогова, который возглавляет Покров с начала 90-х, гораздо активнее, чем в других городах области, развивается малый и средний бизнес. Словом, Покров и в самые трудные годы держал в районе первенство по налогам. Но в 1997-м в городе появилось предприятие «Штольверк» - немецкая фирма по производству шоколада, одна из крупнейших в Европе. Знаете шоколад Alpen Gold? Конфеты «Красный (синий, черный) бархат» и «Милая моя»? 30% плиточного шоколада, выпускаемого в России, производится в Покрове на «Штольверке». Между прочим, город затаил обиду на предприятие: в качестве фирменного знака в России «Штольверк» взял герб не Покрова, а Суздаля. На конфетных коробках пишут «Покров», а внизу геральдическая суздальская птица вместо красивого покровского герба, утвержденного еще при Екатерине Второй: «где Пресвятой Богородицы из облак руки, держащие золотой Покров, означающий имя сего города».

С приходом «Штольверка» объемы налогов, собираемых в городе, выросли многократно: из 480 млн. рублей около 400 млн. собрано на «Штольверке». Но еще больше выросли аппетиты области, района - тех, кто норовит, по выражению Рогова, «уже не только шкуру и мясо соДрать, но еще и косточками поживиться». Логика начальства понятна: с таким предприятием город уж точно не пропадет, значит, нужно взять с него как можно больше. Думают, небось, что городу, кроме налогов, от предприятия перепадает еще всякая «социальная помощь», а между тем новые хозяева «Штольверка» никакой благотворительностью в городе не занимаются. Рогов в разговоре раз даже обмолвился, что от «Штольверка» больше головной боли, чем пользы. Правда, тут же поправил себя: «Да нет, пользы много: 900 рабочих мест и зарплата там для наших мест хорошая». Добавим: к тому же там работает в основном молодежь, а для Покрова удержание молодежи в городе серьезная проблема: Москва близко, соблазн велик. Репутация «богатенького» сослужила городу плохую службу - так и не могут наскрести деньжат, чтобы привести себя в надлежащий вид. «Я считаю, - говорит Рогов, что бюджеты городов-супердоноров должны находиться под контролем Федерального центра. 900 человек, работающих на «Штольверке», приносят стране столько же дохода, сколько 18 тысяч работников оборонного предприятия - есть у нас такое в области. И эти 900 человек, выйдя за проходную, не могут получить нормальных социальных услуг: их дети учатся

переполненной школе, очистные сооружения в городе мы никак не можем достроить. Должны быть у таких городов и программы развития, и социальные программы». Рогов несколько раз специально подчеркивал: он вовсе не ведет речь о том, чтобы заработанные деньги или скольконибудь значительная их часть оставались в городе. «Мы понимаем: необходимо выравнивание, Мы только не хотим, чтобы деньги, по праву нам принадлежащие, тоже забирали».

« Двухступенчатая » жизнь «По праву», согласно существующим законам, местному самоуправлению, то есть городу Покрову, принадлежат налоги, отнесенные к «местным» (например налог на землю и др.), часть федеральных налогов (например 5% налога на прибыль), а также все те налоги, которые вводятся непосредственно местным самоуправле нием. Забрать эти деньги субъект Федерации не имеет права, они должны остаться на месте. Другое дело, что подавляющему большинству муниципалитетов этих денег не хватает и приходится все равно получать субсидии из региона. А Покрову бы хватило и собственных, может, не на роскошную жизнь, но на туалеты и реставрацию центра хватило бы. Покрову же страшно не повезло: он муниципалитет как бы «второго уровня». Владимирская область, как и еще четыре области в России, ввела у себя «двухступенчатое» самоуправление: статус муниципального образования имеют районы, а также некоторые города и поселки в этих районах. Район называется в областном законодательстве «муниципальным образованием областного бюджетного регулирования», а муниципалитеты на территории района - «муниципальным образованием районного бюджетного регулирования». Субъект Федерации, государственная власть, не имеет права присваивать муниципальные деньги, а на район - местное самоуправление - этот запрет как бы не распространяется. Вот район и решает, какие муниципальные доходы оставить городу, а какие забрать себе. Фактически район руководит составлением покровского бюджета.

К примеру, в минувшем году Покров ввел у себя налог на рекламу. В этом году район автоматически «посчитал» его в бюджет города - стало быть, забрал другие доходы. А в нынешнем году «Штольверк», с которого, естественно, в основном этот налог и собирался, и вовсе не будет тратить так много на рекламу: он уже достаточно раскрутился. «Когда в районе планируют наш бюджет, систематически занижают нам расходы. Каждый год тридцатипроцентная дыра в бюджете», - жалуется Рогов. Уж о том, чтобы заложить денег на строительство новой школы в районе больше нигде уже в две смены не учатся, и речи не идет. Мало того, в мае этого года район и вовсе пересмотрел уже сверстанный на этот год бюджет и забрал у города его 5% налога на прибыль. Пересматривать текущий бюджет нельзя по Закону о бюджете. Город подал на район в суд и надеется выиграть. Вообще-то такая практика, что район забирает городские доходы, пусть да же и на стадии формирования бюджета, противоречит всей логике федерального законода тельства о местном самоуправлении. В законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» всячески подчеркивается, что муниципальное образование абсо лютно самостоятельно верстает свой бюджет и про «соподчиненность» муниципальных обра зований ни слова. Но в области свои порядки.

Город последовательно борется за то, чтобы выйти из подчинения району, чтобы стать «муниципальным образованием областного бюджетного регулирования». Область, не говоря уже о районе, этому противится: еще бы, весь Петушинский район держится на покровских деньгах! Если район не будет доить Покров, на что, к примеру, он сможет содержать детский приют в поселке Вольгинский? Про этот приют в покровской мэрии мне говорили с горечью: «Мы, чтобы открыть у себя подобный приют, подавали заявку на грант, выиграли иностранный грант, а там открывают на бюджетные деньги, то есть на наши!»> Конечно, может быть, в районе виднее, в каком из населенных пунктов такой приют более всего необходим, но и досада покровчан понятна. В мэрии Покрова считают: область нарочно поощ ряет финансовый произвол по отношению к городу - хочет, чтобы город отказался от статуса муниципалитета и растворился в районе. Процесс сокращения числа муниципальных образований последнее время идет очень интенсивно, и именно из области, по словам Рогова, давят в этом направлении. Собирают городские или поселковые советы и предлагают «разойтись по-хорошему». В 2000 году во Владимирской области было 60 муниципальных образований, сейчас осталось 47, а в Петушинском районе из пяти муниципалитетов «районного бюджетного регулирования» и вовсе один Покров. До тех пор, пока у города есть статус муниципального образования, его земля, городская собственность находятся в распоряжении города, а мэр избирается населением. Если этот статус будет утрачен, мэра будет назначать район, городская собственность и земля станут собственностью района. «Областное руководство у нас коммунистическое, - комментирует Рогов, - оно считает, что местным самоуправлением надо «руководить». Руководить несколькими районами проще, чем десятками самостоятельных поселений». Сам Рогов убежден, что федеральное законодательство должно жестко закрепить поселенческий принцип: местное самоуправление - в городе, поселке, селе, то есть там, где непосредственно люди живут, а не в районе, который есть единица условная. В этом Рогов оппонирует эксперту Людмиле Лаптевой (см. следующий материал), которая полагает, что субъект Федерации должен сам решать, на районном или на поселенческом уровне организовывать муниципальные образования.

Неудивительно, что, намучившись с «второразрядностью» своего муниципального образова ния, работники покровской мэрии крайне настороженно воспринимают идею «двухуровневого» самоуправления, заложенную в «Концепции» Козака. («Концепция» предусматривает, что, кроме муниципалитетов, будут созданы их объединения - муниципальные округа, которые и возьмут на себя большую часть функций, законодательно предписанных местному самоуправлению.) В Покрове всерьез опасаются, что их крайне неудачная модель двойного «бюджетного регулирования» может быть законодательно закреплена и останется с ней Покров навеки. «Я еще в советские времена, когда все решалось в райкоме, мечтала, что город будет самостоятельным, вздыхает заместитель Рогова Валентина Замятина, успевшая поработать в исполкоме. Когда приняли в 1995-м Закон о самоуправлении, я подумала: «Ну вот, дожила!» А все оказалось не так, как на бумаге. И теперь у нас положение бесправное. А если примут эту концепцию, я вообще уйду».

Рогов, который много бывает в Москве и общался, в частности, с разработчиками «Концепции», настроен не столь пессимистично. «В «Концепции», - рассуждает он, - нигде не сказано, что муниципалитет должен быть подчинен муниципальному округу. Там скорее подразумевается два типа муниципальных образований, и между ними нет соподчиненности. Главное, чтобы идея подчинить муниципалитет округу не проникла в законы, которые будут приниматься на основе «Концепции». По мысли Рогова, муниципальный округ мог бы быть целесообразен не как обязательная «надстройка» над муниципалитетом, а как способ объединения муниципалитетов между собой для исполнения функций, с которыми в одиночку им не справиться. Но такое объединение нужно не всем: есть города и поселки покрепче, побогаче, те, кто может самостоятельно исполнять все функции местного самоуправления, предусмотренные Конституцией и законами. Покров, к примеру: зачем ему иметь над собой округ? Рогов считает, что в законе вовсе ни к чему прописывать, какие именно функции следует исполнять муниципалитету, а какие - округу: пусть муниципалитет сам решает, что ему удобнее делегировать в округ. «В «Концепции», к примеру, предусматривается, что округ будет ведать здра воохранением и образованием совершенно ни к чему это жестко закреплять. Если, допустим, в поселке есть фельдшерско-акушерский пункт (ФАП), то почему им должен распоряжаться округ? Уж, наверное, поселок будет проявлять больше заинтересованности в этом ФАПе».

Рогов полагает, что идеи, заложенные в «Концепции», могут оказаться полезными, но могут и очень вредными, в зависимости от того, как они будут интерпретированы при выработке формулировок законов. Главное, с его точки зрения, не допустить подчинения одних муниципалитетов другим и учесть многообразие существующих в России поселений. ФОТО ПАВЛА ГОРШКОВА