[Без Заголовка]

В июне президент Путин утвердил «Концепцию разграничения полномочий между Федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов власти и местного самоуправления», предполагающую глубокое реформирование института местного самоуправления. Сейчас ведется работа над превращением «Концепции» в законы и постановления, которые придут на смену ныне действующему закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», принятому в 1995 году. Будут ли эти новые законы способствовать становлению самоуправления или, напротив, приведут к его свертыванию?

Без полноценного самоуправления не существует демократии в ее современном виде. Поэтому мы будем внимательно следить за действиями властей в этой сфере и реакцией общества. В № 25 «Журнал» опубликовал интервью с разработчиком «Концепции» Дмитрием Козаком. Некоторые идеи «Концепции» вызывают опасения и практика местного самоуправления - главы администрации небольшого среднерусского города, и ученого-теоретика.

- Чем, с вашей точки зрения, вызвана необходимость пересмотра существующего законодательства о местном самоуправлении? - А я, по правде сказать, острой необходимости не видела. Исправлять недостатки можно было поправками, оставаясь в рамках действующего законодательства. До некоторой степени «Концепция» это попытка учесть опыт, наработанный с момента существования закона «Об общих принципах местного самоуправления», с 1995 года. Статья 6 ныне действующего закона содержит исчерпывающий перечень вопросов местного значения больше тридцати. Получается, что все муниципальные образования чохом должны исполнять по тридцать с лишним функций, включая обеспечение безопасности, организацию местного транспорта, содержание учреждений образования и здравоохранения... Между тем это под силу в России лишь очень немногим муниципалитетам, в крупных областных центрах и сильных наукоградах вроде Обнинска или Дубны. А, скажем, сельские муниципальные образования категорически не в силах исполнять даже половину перечисленных в законе функций. В итоге сплошь и рядом допускаются нарушения: функции, по закону предписанные местному самоуправлению, реально исполняют органы государственной власти.

В «Концепции» предлагается законодательно зафиксировать «минимальный набор» муниципальных полномочий: вопервых, благоустройство территории, вовторых, предоставление коммунальных услуг населению. Если бы авторы «Концепции» этим и ограничились и предоставили возможность субъекту Федерации наделять в зависимости от ситуации муниципалитеты дополнительными полномочиями, можно было бы надеяться, что нынешний несовершенный порядок будет исправлен. Но в «Концепции» далее гово

рится, что субъектам Федерации может быть предоставлено право увеличивать объем полномочий муниципалитетов лишь «в пределах установленного федеральным законом перечня вопросов местного значения». Значит, опять на федеральном уровне будет список полномочий, расширить который субъект Федерации не вправе, даже если муниципалитет обладает всеми необходимыми ресурсами и инфраструктурой. Зачем нужны такие ограничения?

- Разве субъекты Федерации станут расширять объем полномочий хоть из какого списка? Они, наоборот, все время стремятся сузить полномочия местного самоуправления на своей территории.

- Не совсем так. Функции социального обеспечения субъекты охотно перекладывают на муниципальные образования. К примеру, когда предприятия избавлялись от своей «социалки» – санаториев, профилакториев, детских садиков, что-то не больно охотно брали их на свой кошт субъекты Федерации все норовили муниципалитетам отдать. Другое дело, что, передавая обязанности, субъекты Федерации стараются не передавать источники финансирования, и это создает социальное напряжение и большие проблемы для муниципалитетов. Но, кстати, и тут не все области и республики одинаковы. В Новгородской области, например, до тех пор, пока весь подоходный налог оставался в распоряжении субъекта Федерации, региональные власти не забирали его в свой бюджет, целиком предоставляя его местному самоуправлению. Когда центр стал забирать 20% этого налога в федеральный бюджет, в Новгородской области это ударило по местным бюджетам, то есть прежде всего по обеспечению коммунальных услуг. Новгородскую область часто ругают, говорят, что она зажимала местное самоуправление, но там и заботились о его финансировании, и кадры специально для муниципалитетов выращивали.

- А в чем тогда зажимали?

Там не соблюдался поселенческий принцип: местное самоуправление в собственном смысле слова существует на уровне районов, и только, а внизу, на уровне сел и городов, управляли районные назначенцы. Так же организовано местное самоуправление еще в нескольких регионах, в Московской области в частности. Где-то это действительно плохо: там, где районы непомерно велики. А Новгородская область маленькая, компактная. Сейчас в Новгороде встревожены идеей «двухуровневости», заложенной в «Концепции». Там предусматривается два типа муниципальных образований: собственно муниципалитеты города, поселки, села или объединения сел и муниципальные округа, объединяющие уже муниципалитеты. Для небольшой Новгородской области это создает чрезвычайно усложненную структуру управления. И вновь мы возвращаемся к вопросу: зачем нужна унификация из центра? Россия так многообразна, что единый для всех образец работать не будет. Попытки все запрограммировать из центра приведут к тому, что новые законы вновь будут нарушаться, и даже не по чьей-то злой воле, а по необходимости.

- Но разве не рискованно предоставлять регионам право самим решать, как должно выглядеть местное самоуправление? Они же подомнут его под себя!

- Может, и рискованно, но иного выхода все равно нет: из центра все нюансы, все отличия Горного Алтая от Рязанской области, Новгорода от Хабаровска не учтешь. Все равно по закону или без закона, но специфика регионов будет сказываться и законы, не учитывающие эту специфику, будут нарушаться. А «подмять» можно лишь то, что подминается. Да, с нашим самоуправлением пока региональные власти зачастую могут творить, что хотят. Так будет происходить неизбежно, до тех пор, пока сами граждане не почувствуют потребности объединяться и выбирать представителей для защиты своих интересов. Пока что у нас граждане находятся в положении потребителей услуг, предоставляеМЫХ ИМ властью. И им, конечно, все равно, кто будет предоставлять эти услуги – местное самоуправление, субъекты Федерации или федеральный центр.

- Выходит, все безнадежно и местного самоуправления в России быть не может?

- Может, только не в один миг. И надо всячески содействовать тому, чтобы местное самоуправление развивалось. В первую очередь обеспечить его бюджет. Именно из-за нехватки денег местное самоуправление влачит столь жалкое существование. В том, что касается бюджетного федерализма, «Концепция» - по крайней мере то, что обсуждается (может, есть еще какая-то неведомая научной общественности часть), - проработана очень слабо. Там говорится, что муниципалитеты могут вводить на своей территории местные налоги. А «при их недостаточности межбюджетное регулирование в отношении муниципалитетов осуществляется субъектами Российской Федерации». Фактически это тот порядок, который существует сейчас. Субъекты Федерации могут, но не обязаны перечислять муниципалитетам средства. Вот они и перечисляют тогда, когда считают возможным и необходИмым. На самом деле надо было бы просчитать минимально необходимые расходы на душу населения и обязать регионы обеспечить муниципалитеты, исходя из этих минимальных стандартов.

Единственное новшество ции» по сравнению с нынешним порядком финансирования – это упоминание, что «к местным налогам должны быть отнесены фиксированные ставки «сквозных» налогов (в частности, подоходного)». (Сквозными называют такие налоги, которые собираются на разных уровнях: федеральном, региональном и местном, например НДС, в отличие от тех, которые остаются на каком-то одном уровне бюджета, - например, налог на землю целиком остается на уровне местного самоуправления. «Журнал».) Этого явно недостаточно. Вопервых, совершенно неясно, за счет кого будет выделена денежная доля местного самоуправления. Подоходный налог частично идет в центр, частично остается в регионе: чья часть будет уменьшена? Боюсь, что не та, которую получает федеральный центр. Скорее будут сокращены доходы региона. А регион при его полномочиях осуществлять «межбюджетное регулирование» найдет способ компенсировать себе этот расход, недодав денег местному самоуправлению. Во-вторых, доля от подоходного налога может помочь поправить дела в тех муниципалитетах, где и сейчас не так уж плохо, в больших городах, где у граждан приличные доходы. А в сельских муниципалитетах где-нибудь на Кубани это ничего не даст. Там нужно искать другие налоговые источники. Опять же невозможно найти универсальный подход для всей России: где-то нужно оставлять муниципалитету долю с налога на недвижимость, где-то от подоходного, где-то - другие налоги. Требуется большая аналитическая работа по каждому региону, а может, и каждому муниципалитету.

- Можно ли издать единый закон с различными для разных муниципалитетов долями отчислений от разных налогов?

- Почему бы и нет? Закон будет длинным, зато работающим. В Российской империи действовало «Положение о земских учреждениях», которое содержало таблицы с нормами представительства разных курий по каждому уезду в отдельности.