Пизанская вертикаль

В прошлый понедельник Владимир Путин обрушился на министра экономического развития Германа Грефа. Впервые публично. Поводом послужил грефовский прогноз среднесрочного развития страны до 2004 года. Президенту не понравилось в нем буквально все. Начиная с прогнозируемых темпов экономического роста и кончая жесткой привязкой этого самого роста к мировым ценам на нефть. Путин прямо так и заявил: «Правительство должно ставить перед собой более амбициозные планы».

Однако президента расстроило не только то, что российские министры лишены амбиций. «Из документа, - возмущался кремлевский собесед ник «Журнала», явно повторяя критические замечания президента, - совершенно не понятно, как на экономическом росте страны отразятся структурные реформы. Скажем, налоговая или реформа естественных монополий. Если мы их не учитываем, то зачем проводим? И это вопрос вовсе не к одному Грефу, а ко всему правительству. Кабинет министров может сколько угодно дистанцироваться от прогнозов Минэкономразвития (совещание в Белом доме, которое состоялось за несколько дней до президентского разноса, потребовало грефовскую бумагу переработать. «Журнал»). Президент не обязан вдаваться в нюансы правительственной кухни - он подверг критике документ, родившийся в правительственных недрах, а значит, и отвечать всей команде».

Столь бурно проявившееся на прошлой неделе недовольство главы государства, по словам того же собеседника, зрело давно и вызвано отнюдь не одними недоработками правительства. Президента, дескать, волнует не только угроза стагнации российской экономики. Ему кажется, что окружающие его чиновни ки «уже решили все свои проблемы» и благополучно успокоились. Причем почивают они не просто на лаврах, а на лаврах его президентских. Новых идей нет. Все вышесказанное в равной степени относится как к обитателям Белого дома, так и к политстратегам со Старой площади.

Недовольство президента своей Админист рацией приняло особенно острые формы именно теперь вовсе не случайно: в стадию завершающего аврала вступила подготовка ежегодного Послания Федеральному собранию, которое Владимир Путин, как было объявлено, собирается представить на суд заинтересованной публики 18 апреля. Экономическая часть документа должна была по крайней мере не противоречить среднесрочному прогнозу Грефа. Однако сегодня есть сильные подозрения, что к назначенному сроку президентское слово может и не созреть. По свежим данным из президентской Администрации, с посланием Владимир Путин выступит не ранее 23 апреля. А последний мозговой штурм для выработки конечного варианта состоится в Сочи. Причем, как утверждают кремлевцы, по тому, кого президент возьмет с собой на этот штурм, можно будет судить о скорых кадровых решениях главы государства.

Терзаясьсловом Как стало известно «Журналу», на сегодняшний день существует по меньшей мере три проекта Послания-2002. И все они не устраивают прези дента. Причем, как говорят сведущие люди, претензии главы государства носят кардинальный характер. Раньше тоже случалось, что президенту не нравилась та или иная часть подготовленного текста (например, в прошлом году существенной перекройке подвергся экономический раздел), но сегодня ситуация качественно иная: президент отвергает Послание целиком. Причина все та же - отсутствие в тексте стратегической, «прорывной», идеи. Такой, чтобы страна, как выразился один из кремлевских политтехнологов, «вздохнула и замерла в изумлении». Единственная сногсшибательная инициатива, фигурирующая в одном из проектов Послания, - сокращение срочной службы в армии до полутора лет. Но и это положение появилось только в последнем варианте документа - некоторые советники президента полагали, что такую «бомбу» лучше взрывать поближе к выборам. Тем более что это, похоже, единственная уступка, которую Владимиру Владимировичу удастся вытянуть из военных, сопротивляющихся реформе Вооруженных сил. Однако сам президент решил, что тянуть с этим не стоит сегодня его рейтинг таков, что специально припасать к выборам сенсации подобного масштаба не имеет никакого смысла.

Однако этой, пусть и архиважной, инициативой список уже одобренных и «заряженных» в послание сенсаций исчерпывается. Прочие пока к обнародованию президентом не утверждены. Например, экономический раздел всех трех вариантов текста, написание которого курировал советник президента Андрей Илларионов, входит в такое противоречие с воззрениями на обсуждаемый предмет команды Кудрина - Грефа, что, по мнению одного нашего кремлевского собеседника, «если президент его обнародует от своего имени, то на следующий день он должен будет отправить все правительство в отставку».

Еще некоторое время назад казалось, что единственное предназначение Андрея Илларионова - время от времени «взбадривать» правительство. Однако совершенно неожиданно президент начал принимать советы своего советника всерьез. А тот на ежегодном экономическом форуме, организованном Высшей школой экономики, в очередной раз обрушился с критикой на правительство. «Главное экономический рост, - считает Андрей Николаевич. - Он создает ресурсы, которые позволяют решать все осталь ные проблемы. Темпы, которые озвучены министром экономического развития, недостаточны и не соответствуют прогнозам Центра стратегических разработок, сделанным два года назад».

Упрек справедливый. В документе, написанном командой Грефа в 2000 году, можно было прочесть: «Реализация Программы должна обеспечить темпы роста ВВП 5% в год в среднем на протяжении 10-летнего периода. Это позволит увеличить объем ВВП примерно на 29-30% к 2004 году и на 70-80% к 2010 году (в сравнении с 1999 годом). В отдельные годы

рост может ускоряться до 8-10%, в этом случае увеличение объема производимого ВВП к 2010 году может быть большим. В долларовом эквиваленте объем ВВП, рассчитываемый по среднегодовому обменному курсу 1999 , к 2010 году увеличится примерно в 2,6-2,8 раза, примерно в такой же степени увеличится и среднедушевой объем ВВП». Всего два года спустя изпод пера тех же авторов выходит сценарий развития экономики, предусматривающий, что в случае неблагоприятного для России развития событий на рынке нефти экономический рост будет составлять лишь 3,2% в этом году и 3,8% в следующем. И даже если цена нефти будет высокой, рост составит всего 3,7 и 4% соответственно, осторожно предполагают они. Эти цифры сами по себе были бы неплохи, если бы не десятилетний экономический спад, увенчавшийся кризисом 1998 года, в ходе которого Доля России в мировом ВВП сократилась до %. По словам Андрея Илларионова, среднегодо вые темпы роста мировой экономики составляют примерно 4%, таким образом, вес страны, бывшей некогда сверхдержавой, фактически замораживается на том же уровне.

Странаконсенсусов Вице-премьер правительства, министр финансов Алексей Кудрин оправдывает не всегда последовательные и недостаточно настойчивые действия правительства необходимостью достижения политического консенсуса в Думе. Непонятно только, какова должна быть степень послушания депутатов корпуса, чтобы консенсус с ними не стоил стране лишних процентов инфляции (как это было в прошлом году, когда депутатам удалось выторговать половину дополнительных доходов на раздачу «социально-близким», что и привело отчасти к снижению темпов экономического роста). По сути, одной из главных причин того, что прогнозы, сделанные командой Грефа два года назад, не оправдались, является простое обстоятельство: правительство не устояло перед соблазном потратить потекшие в страну нефтедоллары на популярные, но неэффективные с экономической точки зрения социальные цели. А как, с дру гой стороны, было устоять, если социальная политика - один из приоритетов президента?

Ситуация в мировой практике не новая, она вполне укладывается в понятие «голландская бо лезнь». Термин этот возник около 20 лет назад, когда Нидерланды освоили месторождения природного газа в Северном море. Экспорт тогда начал быстро расти, торговый баланс улучшился. Однако это очень быстро привело к росту внутренних цен, укреплению курса гульдена и, как следствие, увеличению импорта. Экономика «подсела на газовую иглу». Когда цены на газ на чали падать, снизившаяся конкурентоспособ ность голландской экономики привела к экономическому спаду. Примерно то же самое начало происходить в России после того, как нефть начала падать в цене в конце прошлого года.

Для борьбы с «голландской болезнью» Илларионов предлагал все нефтяные сверхдоходы отправлять в стабилизационный фонд, предназначенный исключительно для погашения внешнего долга, однако правительство пошло другим путем созданный финансовый резерв позволяет правительству запускать туда руку и оплачивать «шальными» деньгами латание финансовых прорех.

Еще одна претензия к правительству ход реформы естественных монополий. С момента прихода Путина к власти прошло больше двух лет, а в этом направлении, кроме смены топ-менеджмента Газпрома и министра путей сообщения, никаких изменений пока нет. Концепции на сей счет, конечно, приняты, но российская действитель ность показывает: на практике никогда не реализуется в точности то, что задумывалось в теории. На самом деле пока правительству приходится «достигать консенсуса» с монополистами и повышать тарифы темпами, значительно превышающими инфляцию, что отнюдь не способствует росту конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей. Однако, если писать часть Послания, посвященную естественным монополиям, опираясь на взгляды Илларионова, искать замену придется не только Касьянову, но еще и Чубайсу. Тихийсаботаж Единственной по-настоящему «прорывной» инициативой, которую Владимир Путин еще мог бы представить на суд общественности, должен был стать проект реформы государственного уп равления, которая предусматривает новую систему разграничения полномочий и предметов ведения между разными уровнями власти в стране. Однако концепция пока не готова. И дело не в том, что специаль но созданная комиссия, которую возглавляет замглавы президентской Администрации Дмитрий Козак, плохо справляется со своим обязанностями. Беда в другом: согласовать ее предло жения со всеми заинтересованными сторонами - с правительством, с губернаторами и положить на стол президенту документ, который бы устраивал всех, никак не получается. По мнению вице-президента Всемирного Банка Йоханнеса Линна, выступавшего на том же форуме, что и Илларионов, «для того чтобы реформы приоб рели полный и законченный характер, крайне важно, чтобы местные и региональные органы исполнительной власти имели стимулы к формированию положительного инвестиционного климата, эффективному управлению социаль ными услугами и осуществлению инвестиций в людские ресурсы и материально-технические ценности в своих регионах».

Но эти цели недостижимы, если единственным способом повышения эффективности власти считается усиление централизации, построение пресловутой «вертикали власти». По мнению Линна, бюджетная политика последних лет, направленная на восстановление централизации и усиление контроля над регионами, не может дать региональным чиновникам достаточно стимулов к активному участию в дальней шем развитии реформ, которые предпринима ет правительство. Правительство, правда, предполагает снизить негативное влияние местного чиновничества, сильно ограничив его полномо чия. Именно на это направлена кампания по де бюрократизации экономики.

Тем не менее у региональных властей остаются другие способы вмешиваться в экономические процессы, проходящие в стране. Согласно исследованию, проведенному аналитиками агентства Standard & Poor's EA Ratings, половина региональных администраций увеличила доли своего участия в коммерческих компаниях. По данным Госкомстата, на января 2001 года число коммерческих предприятий с участием субъектов Федерации уже составляло почти 16 тысяч, а с тех пор количество таких предприятий только непрерывно увеличивается. По сути местные власти сами научились себя «стимулировать». И большой беды в этом не было бы, не пользуйся они активно бюджетными кредитами, субсидиями, гарантиями, налоговыми освобождениями, не получай предприятия с государственным участием льготного доступа к электроэнергии, газу, телекоммуникациям. Кроме того, в ряде регионов активно используются административные барьеры на пути товаров, конкурирующих с местной продукцией, причем далеко не всегда товаров импортных.

Оказалось, что вертикаль власти хороша для решения политических задач - никто из региональных политиков не лезет сегодня со своими инициативами относительно присоединения Крыма к России или с осуждениями американской военщины, бомбившей братскую Югославию. Однако, когда речь заходит об экономике, а значит, о финансовых интересах, одним «кнутом» в виде ограничения полномочий мест ных властей добиться чего-либо сложно.

Исходя из всех этих неразрешимых пока противоречий, можно сделать вывод о том, что скорее всего в последнем варианте Послания и теме реформирования госуправления будет посвящена пара общих абзацев, не более.

Словом, куда ни кинь.... «Я вовсе не исключаю, что к 18 апреля Послание не будет готово, - поделился с нами своими опасениями один из высокопоставленных правительственных чиновников, и выступление президента придется отложить. Это будет означать, что Администрация президента не справилась со своими прямыми обязанностями, что она перестала быть эффективной. И как следствие Администра ция окажется ровно в том же положении, что и правительство после разноса главы государства. То есть в подвешенном».

Послание Федеральному собранию за прошлый год президент закончил следующим пассажем: «2000 год наглядно показал, что мы можем работать вместе. А теперь всем надо учиться работать эффективно. Я прошу всех, кто стоит на службе у государства, отнестись к этому как к основной и главной своей задаче. Хочу повторить еще раз: как к основной и главной своей задаче». Теперь глава государства, по всей видимости, должен будет констатировать, что за прошедший год он ни на шаг в решении этой зада чи не продвинулся. Перераспределение властных полномочий в пользу федерального центра, как и вообще укрепление вертикали государственной власти, не приносит ожидаемых результатов. На недавней встрече с учеными в Байкальске Владимир Путин, говоря о ключевых проблемах государства, отметил, что у страны пока «не такая, как нам бы хотелось, эффективная экономика, неэффективная система расхо дования государственных ресурсов и средств...» Похоже, мы должны солидаризироваться с президентом, негодующим на свое окружение. Оказалось, некому подсказать главе государст ва, что те преобразования, которые были произведены в стране за последние два года, в принципе исключают возможность более эффективного управления этой самой страной.