Оригинал материала
Классификация и ранжирование угроз
Для отечественной социальной практики характерно следующее: государство изымает ресурсы с рынка и использует их для сохранения своей целостности, обеспечения безопасности и социальной стабильности, которые, как утверждают политики и чиновники, находятся под угрозой. При этом понятие угрозы явно не определяется, а система угроз описывается только в политической «Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года»[1]. Отдельные угрозы описываются в таких документах, как «Доктрина информационной безопасности РФ»[2], «Доктрина продовольственной безопасности РФ»[3], «Государственная стратегия экономической безопасности РФ»[4] и аналогичных[5]. Существует система подразделений государственного аппарата, разного рода министерств и служб, предназначенных для нейтрализации конкретных угроз[6].
В данной работе угрозы и необходимость их нейтрализации рассматриваются как основной стимул в развитии ресурсного государства[7]. Сделана попытка операционализировать само понятие угроз, определить их роль в ресурсной организации жизни и показать возможность конструирования системы, предназначенной для отслеживания информации об угрозах.
Кроме того, сделана попытка теоретической классификации угроз и соотнесения полученных результатов с организационными структурами, институализированными в виде государственных служб, предназначенных для нейтрализации угроз.
Онтологический статус угроз не определен. Обычно считается, что они возникают (или существуют) вне социальных, политических, информационных и иных контекстов. Однако нечто становится угрозой только в том случае, если оно имеет «угрожающие последствия». Цунами и пожары, например, становятся угрозами в силу своих последствий — если угрожают экономике, политической жизни, чреваты человеческими жертвами. Если такие явления происходят вне ойкумены, то они любопытны обывателям, интересны специалистам, но не представляют угрозы.
Угрожающие последствия, в свою очередь, существуют не сами по себе, а только для субъектов, на которых эти последствия отразятся. Последствия должны быть дифференцированы не только по типам, но и по конкретным социальным группам, локальным сообществам, для всего государства или его отдельных институтов.
Это значит, что угрозы необходимо идентифицировать. Под идентификацией понимается процесс обнаружения и наименования угроз. В процессе идентификации выявляются: номенклатура угроз, вероятность их проявления, локализация, возможный ущерб, социальные и иные последствия.
После идентификации угрозы нужно классифицировать. В управленческой теории угрозы разделяются на природные и антропогенные, которые, в свою очередь, делятся на политические, экономические, технологические и пр. Такие классификации угроз, как правило, скорее иллюстративны, чем содержательны. Примерами могут служить тексты концепций национальной безопасности, в которых эмпирическое перечисление угроз выполняет сугубо политические функции[8]. Обращает на себя внимание отсутствие общепринятых теоретически обоснованных методов классификации и ранжирования угроз[9].
После завершения классификации угрозы нужно ранжировать, то есть определить, какие угрозы более значимы, а какие — менее.
После классификации и ранжирования угрозы необходимо нейтрализовать, для чего нужно мобилизовать соответствующие ресурсы и осваивать их таким образом, чтобы последствия угроз были минимальными. Для этого существует исторически сложившаяся структура из государственных организаций, в функции которых входит нейтрализация угроз. Ее составляющие можно рассматривать как результат эмпирической классификации угроз. Эти организации консолидируют, распределяют и осваивают ресурсы, необходимые для нейтрализации угроз. Чем выше ранг угрозы, тем она опаснее и тем большую часть ограниченных ресурсов необходимо выделить какой-либо организации для ее нейтрализации. Чем больше объем осваиваемых при нейтрализации угрозы ресурсов, тем выше статус организации в государственной иерархии.
Отображение структуры угроз в устройстве государства
Саму структуру государства можно рассматривать как объективацию неких практических представлений об угрозах, как организационное оформление результатов их прикладной классификации. Так, существование природных угроз в структуре государства отражено в наличии специальных ведомств — министерств и служб, занимающихся нейтрализацией последствий природных явлений, а военные угрозы нейтрализуют структуры, относящиеся к военной организации государства. Ресурсное государство можно представить как совокупность служб, созданных для нейтрализации угроз, а количество ресурсов, осваиваемых этими службами, — как результат государственного ранжирования угроз: чем страшнее угроза, тем больше ресурсов должно выделяться соответствующей службе.
Структуры государства складываются исторически, и в них — довольно часто — объективированы уже не актуальные практические классификации угроз. Именно поэтому реакции государства на актуальные угрозы иногда оказываются неадекватными. Более того, службы, когда-то созданные для нейтрализации определенного типа угроз, на новые угрозы могут реагировать только как на старые, уже когда-то бывшие.
Фиксация в структуре государства служб и иных организационных структур, предназначенных для нейтрализации угроз, эквивалентна государственному узакониванию неизменности источников угроз — со всеми вытекающими политическими и экономическими последствиями. Это означает, что сложившаяся в государстве структура управления, предназначенная для нейтрализации угроз, предельно консервативна по своей природе.
Оперативная реакция на новые «межведомственные» (не предусмотренные сложившейся структурой организаций) угрозы при таком устройстве системы управления достигается формированием органов чрезвычайного управления, штабов, в которые входят по должности руководители профильных служб, и проведением разного рода совещаний, в которых принимают участие те чиновники, в должностные обязанности которых входит нейтрализация угроз[10]. В ходе заседаний штабов и проведения совещаний достигается координация деятельности разнородных служб при нейтрализации угрозы, имеющей «межведомственный» характер.
Ресурсное обеспечение такой деятельности осуществляется из разного рода фондов, управление которыми осуществляют начальники штабов: министры, губернаторы или иные лица, замещающие должности государственной службы.
Информация об угрозах, их возникновении и актуальности широко представлена (кроме официальных документов, таких как концепции безопасности и отчеты служб, занимающихся нейтрализацией угроз) в информационном пространстве, в том числе в интернете, где ученые, журналисты, эксперты, функционеры государства и обыватели сообщают свои в разной степени фундированные мнения о том, какие угрозы наиболее актуальны. Спектр этих мнений весьма обширен и варьирует от предсказаний глобальной ядерной войны и метеоритной атаки до возможных пандемий, голода, дефицита питьевой воды и обрушения западных цивилизаций под действием «исламского фактора».
Из этого информационного шума чрезвычайно трудно извлечь информацию о наличии угроз и их актуальности. Более того, акцентуированные выборки такой информации используются службами, предназначенными для нейтрализации угроз, для обоснования дополнительных потребностей в ресурсах.
Ресурсы и угрозы, российская специфика
Экономика СССР, как представляется, была полностью ресурсной и ориентированной на нейтрализацию разного рода угроз. Выдающееся технологическое развитие СССР было следствием такого рода политики в силу полной мобилизации ресурсов государством и планового их распределения на нейтрализацию угроз, связанных с отставанием от «главного противника» — в сфере военной техники прежде всего. Современная Россия во многом наследовала СССР и поэтому может быть отнесена к ресурсным государствам, в которых экономическое развитие вторично по отношению к деятельности, направленной на выявление, структурирование и нейтрализацию факторов, угрожающих целостности государства и социальной стабильности. Инвестиции в нейтрализацию такого рода угроз в России составляют значительную часть экономики. Экономическое развитие выполняет служебную функцию по отношению к нейтрализации угроз.
Для нейтрализации угроз необходимы соответствующие ресурсы, которые российское государство изымает с рынка и распределяет по своим структурным элементам (регионам, министерствам, муниципалитетам, государственным и частным корпорациям) в соответствии с принятыми и согласованными представлениями о масштабах угроз и степени их актуальности. Тем самым объем ресурсов, которыми могут располагать структурные элементы государства, в значительной степени зависит от того, какие угрозы может актуализировать и предъявить государству его конкретный структурный элемент. Так, информация об угрожающей эпидемиологической обстановке, если она подтверждена соответствующими службами, приведет к выделению ресурсов ведомству Главного санитарного врача (Роспотребнадзору), Минздраву, МВД, МЧС, региональным органам власти и другим структурам, в функции которых входит борьба с эпидемиями. А авторизованная правительством информация об угрозе безработицы приведет к дополнительному потоку ресурсов в Министерство труда и социального развития, которое распределит их в те регионы, в которых численность учтенных безработных относительно более высока, чем в других регионах.
Каждый структурный элемент государства заинтересован в увеличении потока распределяемых им ресурсов и поэтому стремится тем или иным образом оформлять и институализировать угрозы, которые уже существуют или еще возникнут в том случае, если данный элемент не получит запрашиваемых им ресурсов в требуемом объеме. Функционируя в этой логике, все структурные элементы государства вынуждены генерировать информацию (предназначенную распорядителям ресурсов) об угрозах, степень достоверности которой весьма различна. Высшие уровни управления государством в результате оказываются заваленными потоками информации о том, что людям, организациям, регионам, политической системе и т. п. угрожают разного рода внешние и внутренние агенты, для нейтрализации активности которых необходимы дополнительные ресурсы.
В этих условиях одним из способов получения дополнительных ресурсов от государства становится изобретение новых угроз разного уровня, от общегосударственного до локально-муниципального. Примером весьма удачного изобретения является создание мифа об «оранжевой угрозе» порядку государственного управления. Принятие этой угрозы как актуальной привело к формированию новых оргструктур (таких как Управление «Э» МВД) и разного рода «патриотических» молодежных организаций. Государство выделило соответствующие ресурсы этим структурам (борцам с «оранжевой угрозой»), оформившимся как своеобразная корпорация, заинтересованная в продолжении бюджетирования своей деятельности и использующая любые поводы для актуализации «оранжевого» мифа.
Государство, не имея независимого от своих структурных элементов алгоритма классификации, оценки и ранжирования угроз, реагирует на новые угрозы тем, что забирает все больше ресурсов с рынка (ограничивая тем самым возможности увеличения капитализации) и распределяет их тем своим структурным элементам, которые, как представляется чиновникам и политикам, предназначены для нейтрализации наиболее опасных угроз. Оборотной стороной такой деятельности становятся сужение рынков и переориентация экономических и политических агентов с рисковой рыночной активности на освоение распределенных государством ресурсов, предназначаемых для нейтрализации угроз, часть которых, видимо, не имеет содержательных оснований.
Организационная структура нейтрализации угроз в России
Необходимость нейтрализации разного рода угроз составляет существенную часть практики российского государственного управления. Кроме министерств, предназначенных для нейтрализации природных и техногенных угроз (МЧС), внешнеполитических угроз (МИД), военных угроз (Минобороны), угрозы нарушения социальной стабильности (МВД), угроз нарушений права (Минюст), в административной структуре государства существуют специальные институты, называемые федеральными службами. В структуре органов федеральной власти существует 35 федеральных служб разной подчиненности, в функции которых входит, в конечном счете, нейтрализация специфичных угроз. Из них 10 служб президентского подчинения, 10 подчинены Кабинету министров (премьеру) и 15 ведомственных (министерских) служб.
Эмпирическая классификация угроз и служб, в функции которых входит нейтрализация угроз (далее — эмпирическая классификация)
Министерства президентского подчинения, нейтрализующие угрозы существованию государства:
• Министерство внутренних дел: нейтрализация угроз, связанных с нарушением внутренней стабильности.
• Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: нейтрализация природных и техногенных угроз, обеспечение мобилизационной готовности.
• Министерство иностранных дел Российской Федерации: нейтрализация угроз, связанных с международными отношениями.
• Министерство обороны Российской Федерации: нейтрализация военных угроз.
• Министерство юстиции Российской Федерации: нейтрализация угроз, связанных с неисполнением законов.
Федеральные службы президентского подчинения или подведомственные министерствам президентского подчинения, нейтрализующие угрозы порядку управления:
• Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, подведомственна Минобороны: нейтрализация угроз, связанных с нарушениями в военно-техническом сотрудничестве.
• Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, подведомственна Минобороны: нейтрализация угроз, связанных с нарушением норм товаров и услуг венного и двойного назначения.
• Федеральная служба исполнения наказаний, подведомственна Минюсту: нейтрализация угроз, связанных с поведением осужденных и нарушивших законы.
• Федеральная служба судебных приставов, подведомственна Минюсту: нейтрализация угроз, связанных с невыполнением решений судов.
• Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба): нейтрализация угроз, связанных с возможностями утечек секретной информации при ее доставке средствами обычной связи.
• Служба внешней разведки Российской Федерации: нейтрализация угроз, связанных с геополитической активностью других государств.
• Федеральная служба безопасности Российской Федерации: нейтрализация угроз, связанных с терроризмом и разведывательной деятельностью других государств.
• Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: нейтрализация угроз, связанных с оборотом наркотических средств.
• Федеральная служба охраны Российской Федерации: нейтрализация угроз высшим должностным лицам государства.
• Федеральная служба по финансовому мониторингу: нейтрализация угроз, связанных с трансграничным оборотом финансовых ресурсов.
Федеральные службы премьерского подчинения, нейтрализующие угрозы функционированию государства:
• Федеральная антимонопольная служба: нейтрализация угроз монополизации рынков.
• Федеральная таможенная служба: нейтрализация угроз нарушения таможенной границы.
• Федеральная служба по тарифам: нейтрализация угроз, связанных с тарифным регулированием.
• Федеральная служба по финансовым рынкам: нейтрализация угроз нарушения функционирования финансовых рынков.
• Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка: нейтрализация угроз, связанных с неконтролируемым оборотом алкогольной продукции и спирта.
• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору: нейтрализация угроз, связанных с техническим состоянием инженерных и экологических систем.
• Федеральная миграционная служба: нейтрализация угроз неконтролируемой миграции.
• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: нейтрализация угроз здоровью и потреблению.
• Федеральная служба по оборонному заказу: нейтрализация угроз, связанных с техническим оснащением войск.
• Федеральная служба государственной статистики: нейтрализация угроз, связанных с учетом социальных, демографических, экономических показателей.
Федеральные службы министерского подчинения, нейтрализующие угрозы функционированию отраслей хозяйства:
• Федеральная служба по труду и занятости, подведомственна Министерству труда и социальной защиты: нейтрализация угроз безработицы и пр.
• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, подведомственна Министерству экономического развития: нейтрализация угроз нарушения законов об интеллектуальной собственности.
• Федеральная служба по аккредитации, подведомственна Министерству экономического развития: нейтрализация угроз, связанных с нарушением права на виды деятельности.
• Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, подведомственна Министерству экономического развития: нейтрализация угроз, связанных с нарушением государственной регистрации прав собственности на землю.
• Федеральная налоговая служба, подведомственна Министерству финансов: нейтрализация угроз, связанных с уплатой налогов и сборов.
• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, подведомственна Министерству финансов: нейтрализация угроз, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств.
• Федеральное казначейство (федеральная служба), подведомственна Министерству финансов: нейтрализация угроз, связанных с оборотом бюджетных финансовых ресурсов.
• Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, подведомственна Министерству транспорта: нейтрализация угроз, связанных с транспортным обслуживанием.
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, подведомственна Министерству сельского хозяйства: нейтрализация угроз, связанных с эпизоотиями и фитопатологиями.
• Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, подведомственна Министерству связи и массовых коммуникаций: нейтрализация угроз, связанных с нарушением связи, информационных технологий и состояния информационного пространства.
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, подведомственна Министерству природных ресурсов и экологии: нейтрализация угроз, связанных с нарушением норм природопользования.
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, подведомственна Министерству природных ресурсов и экологии: нейтрализация угроз, связанных с неопределенностью в климатических состояниях.
• Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, подведомственна Министерству образования и науки: нейтрализация угроз, связанных с нарушением прав на образование.
• Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, подведомственна Министерству здравоохранения: нейтрализация угроз, связанных с нарушением прав на медобслуживание.
Таким образом, государство самой своей структурой атрибутивно классифицирует угрозы по меньшей мере на четыре типа: угрозы существованию государства (их нейтрализуют министерства президентского подчинения: Минобороны, МИД, МВД, Минюст, МЧС), угрозы порядку управления (их нейтрализуют службы президентского подчинения), угрозы функционированию государства (их нейтрализуют службы премьерского подчинения) и угрозы функционированию отраслей хозяйства (их нейтрализуют службы министерского подчинения).
Каждое министерство и служба представлены в иерархии административно-территориального деления своими подразделениями: окружными, региональными, межрегиональными, городскими, районными и межрайонными, в функции которых входит нейтрализация подведомственных угроз в пределах территориальной компетенции. Каждая служба имеет собственный бюджет, который осваивается субординированными ей структурами, локализованными в конечном счете в муниципалитетах страны.
Деятельность служб, направленную на нейтрализацию угроз, можно рассматривать как управление потоком бюджетных ресурсов, получателями которых являются как работники служб, так и другие группы населения. Естественно предположить, что и работники служб, и другие группы населения, являющиеся получателями ресурсов, заинтересованы в увеличении потока распределяемых им ресурсов.
Так как объем ресурсов, выделяемых министерствам и службам, зависит от степени опасности угроз и их масштаба, то службы оказываются заинтересованными как в расширении подведомственной номенклатуры угроз, так и в преувеличении их масштаба и степени опасности. С другой стороны, те группы населения, на защиту которых направляются ресурсы, также заинтересованы в увеличении количества предназначенных им ресурсов и, соответственно, в преувеличении опасности нависших над ними угроз.
Классификация угроз заложена в самом устройстве органов управления государством, а их ранжирование, как уже подчеркивалось выше, непосредственно проявляется в объеме ресурсов, выделяемых службе или ведомству для нейтрализации угроз: чем значимее угроза, тем больше ресурсов выделяется на ее нейтрализацию и тем больше людей задействовано в соответствующих службах и обслуживающих структурах.
Однако такая объективированная в самой структуре государства классификация угроз, представленная структурой государственных служб, оказывается малоэффективной в том случае, если последствия угроз выходят за пределы компетенций отдельных служб или их совокупности.
Например, ситуация с пожарами 2010 года была частным случаем пересечения компетенций разного рода государственных организаций, в функции которых входила нейтрализация угрозы пожаров. Как уже говорилось выше, угрозы важны не сами по себе, а своими последствиями. В свою очередь эти последствия могут выступать самостоятельными угрозами, нейтрализация которых входит в функциональные обязанности иных служб, напрямую не связанных с нейтрализацией пожаров. Так, в данном случае источники пожаров были локализованы на территориях, проходящих по лесному ведомству и не входящих в компетенцию МЧС.
Таким образом, государственная организационная структура нейтрализации угроз основана на исторически и политически сложившейся их классификации и нуждается если не в содержательном упорядочении, то хотя бы в рефлексии ее устройства и принципов функционирования. Экономический (точнее ресурсный) анализ государственной организационной структуры нейтрализации угроз на федеральном уровне практически невозможен в силу «закрытости» соответствующих статей федерального и регионального бюджетов и специфики межбюджетных отношений, в которых предусмотрено ресурсное обеспечение соответствующих государственных служб.
Корпорации по освоению ресурсов, выделенных на нейтрализации угроз
Активность по нейтрализации угроз свойственна не только специализированным федеральным службам и министерствам. Она имманентна всем без исключения структурным элементам государства в силу того, что привлечение ресурсов для обеспечения их штатного функционирования вряд ли возможно без демонстрации тех угроз, которые могут возникнуть в том случае, если количество выделяемых ресурсов будет ограничено.
Например, учреждения образования, здравоохранения, социальной защиты вынуждены акцентуировать угрозы (роста заболеваемости, безработицы, уменьшения уровня грамотности и пр.) и демонстрировать структурам, распределяющим ресурсы, что без их дополнительного потока могут возникнуть разного рода проблемы, в конечном счете увеличивающие социальную напряженность или нарушающие социальную справедливость.
Акцентуация угроз, таких как плохие дороги, ветхое жилье, поломки муниципальной и бытовой инфраструктуры, увеличение количества больных и нуждающихся в социальной защите, содержится во вводной части практически любого муниципального бюджета. Саму структуру такого бюджета можно рассматривать как отображение спектра угроз, которыми оперируют муниципальные чиновники и депутаты, стремясь увеличить поток ресурсов, выделяемых муниципалитету в виде дотаций и субвенций региональными и федеральными органами, распределяющими ресурсы.
Этот поток неверифицируемой информации о потенциальных и актуальных угрозах идет не только вверх по иерархиям государственного управления, но и выходит в общегосударственное информационное пространство (в СМИ и в социальные сети), которое в результате оказывается насыщенным разнообразными сведениями: о проблемах конкретных людей, коммунальных и природных катастрофах, бедственном положении муниципалитетов и регионов, состоянии культуры, здравоохранения, образования, социальной защиты, военной организации государства и способности последнего противостоять внешней и внутренней агрессии.
Опыт полевых исследований показывает, что практически все интервью с чиновниками и обывателями начинаются с жалоб на то, как все плохо и что выделенных властями ресурсов не хватает для решения элементарных проблем местной жизни. Это общее настроение прибеднения отражается в информационном пространстве, формируя катастрофическую картину состояния страны. Отечественные СМИ и социальные сети выступают своеобразным резонатором, настроенным на то, чтобы усиливать и генерализовывать информацию об угрозах. «Факты», созданные совместными усилиями считающих себя обделенными обывателей и журналистов, если они «попадают в струю», обрастают неверифицируемыми интерпретациями и трансформируются в нечто, что может представлять опасность для всех, то есть становятся наглядной (это же показывают по ТВ!) угрозой, для нейтрализации которой необходимо государственное вмешательство. Содержание СМИ можно рассматривать как поток жалоб государству на него же и возмущение тем, как государство реагирует на эти жалобы.
И уже основываясь на этой «устрашающей» информации, порожденной стремлением получить дополнительные ресурсы, муниципальные власти вместе с чиновниками федеральных служб, представленных на территории муниципалитета, лоббируют увеличение количества ресурсов, выделяемых муниципалитетам из федеральных и региональных бюджетов, мотивируя это тем, что в данном муниципалитете увеличивается, например, безработица, или состояние коммунальной инфраструктуры таково, что требует незамедлительных вложений для предотвращения коммунальных катастроф или иных бедствий. Формулирование угроз, тем самым, является элементом управления ресурсными потоками.
Совпадение интересов государственных служб, предназначенных для защиты от угроз, с одной стороны, и интересов групп, на нейтрализацию угроз которым направляются ресурсы, — с другой, приводит, как уже говорилось, к формированию своеобразных неформальных корпораций. Целью последних становится извлечение ресурсов из бюджетов, направляемых на нейтрализацию угроз[11]. Именно такие корпорации являются агентами на административном рынке раздела ресурсов, предназначенных для нейтрализации угроз.
Такие корпорации складываются при некоторых условиях. В частности, необходимо, чтобы угроза была институализирована государством, признана им, и на нейтрализацию этих угроз были выделены ресурсы из бюджета или из иных источников. Далее необходимо, чтобы была обозначена профильная служба, ответственная за нейтрализацию угрозы, и определены критерии, по которым локализуется действие угрозы: территория, социальная группа или элемент административно-территориального деления.
Если эти условия выполнены, то, как правило, формируется корпорация по нейтрализации угрозы, в которую волей-неволей включаются жители муниципалитетов или члены социальной группы, с которыми работает соответствующая государственная служба и сопряженные с ней организации, нейтрализуя нависшую над ними угрозу. Так как общее количество ресурсов в бюджете ограничено, то возникает конкуренция между различными корпорациями за причитающуюся им долю ресурсов. Это не рыночная конкуренция, а административная, одним из элементов которой является создание в информационном пространстве конкурирующих образов угроз с наиболее яркими свойствами — последствиями для государства в целом, отдельных территорий или социальных групп.
Можно сказать, что жители муниципалитетов, муниципальные и региональные власти в стремлении увеличить потоки ресурсов, направляемых на нейтрализацию угроз, формируют особые неформальные корпорации, конкурирующие на административном рынке с другими аналогичными корпорациями за долю от федерального или регионального бюджета.
В структуре муниципального бюджета, как правило, заложены те ресурсы, которые муниципалитет планирует получить на нейтрализацию угроз. Поэтому анализ структуры бюджета позволяет извлечь из него информацию о том, какие угрозы значимы для данного муниципалитета, а относительное количество ресурсов, выделенных на их нейтрализацию, позволяет получить информацию о значимости угроз. При этом, гипотетически, чем более значима угроза, тем больше ресурсов выделяется на ее нейтрализацию.
При освоении бюджетов, выделяемых на нейтрализацию угроз, корпорации, осваивающие эти бюджеты, расширяются за счет тех групп населения, которые выступают конечными получателями этих ресурсов. Так, в актуализации угрозы безработицы оказываются заинтересованными кроме чиновников Минтруда и получатели пособий по безработице, которые, как правило, включены в разного рода бизнесы выживания, имеют скрытые источники доходов, а безработными являются только в той мере, в которой состоят на учете в службах занятости.
Весьма вероятно, что аналогичные корпорации, заинтересованные в нагнетании угроз для поддержания сложившегося потока ресурсов или для его увеличения, складываются не только в муниципалитетах, но и во всех других элементах государственного устройства. Сложившиеся корпоративные структуры нейтрализации угроз не только не заинтересованы в исследовании логик своего функционирования, скорее наоборот — они стремятся максимально закрыть информацию о своей деятельности, так как публичность не исключает того, что некоторые типы угроз, а значит соответствующие корпорации, сложившиеся для освоения ресурсов для их нейтрализации, могут оказаться чистым блефом.
Классификация угроз
Элементы атрибутивного списка угроз (такого, например, как природные, техногенные, политические угрозы и т. д.) в дальнейшем называются типами угроз. Типы угроз определяют структуру пространства их классификации. Список типов угроз принципиально не закрыт и может как расширяться, так и сужаться.
Основная гипотеза, на которой основывается данная часть работы, состоит в том, что при классификации угроз конституирующими признаками являются их последствия. Так, магнитные бури представляют собой природное явление, которое имеет самые разные последствия — от увеличения заболеваемости до глобального нарушения систем связи и энергоснабжения. Сами по себе такие бури представляют только естественнонаучный интерес, а собственно угрозами являются их последствия. Точно так же объем и формы освоения располагаемых ресурсов значимы при классификации угроз не сами по себе, а только в силу последствий, связанных с их дефицитом, например, дефицитом питьевой воды или энергоресурсов.
Следовательно, классификация угроз должна включать в себя не только типы угроз, но и список последствий каждого типа угрозы, то есть отношения между типами угроз. Предположим, что количество типов угроз ограничено, а последствия угрозы каждого типа проявляются только в отношениях с другими типами угроз, также включенных в общий список. Например, возьмем природные и политические типы угроз. Природные явления значимы (в данном представлении) только потому, что имеют угрожающие политические последствия, а политические действия значимы потому, что имеют экологические (природные) последствия.
Такая гипотеза позволяет построить замкнутую структуру (веерную матрицу[12]), образованную отношениями между включенными в нее типами угроз.
Возьмем, к примеру, три типа угроз:
• природные,
• технологические,
• экономические (ресурсные).
Расположим имена этих типов угроз по строкам таблицы 1, а на столбцы таблицы вынесем названия специалистов по этим типам угроз.
Тогда отношения между одноименными строками и столбцами таблицы интерпретируются как соответствующие области специального знания. А отношения между разноименными строками и столбцами таблицы интерпретируются как виды угроз, то есть проекции одного типа угроз на другие, их последствия.
Классификация отношений между природными, технологическими и экономическими типами угроз
таблица 1
Отношение между строкой «природные угрозы» и столбцом «специалисты по природным явлениям» интерпретируется как «естественнонаучное знание», отношение между строкой «технологические угрозы» и столбцом «технологи» интерпретируется как «технологическое знание», а отношение между строкой «экономические (ресурсные) угрозы» и столбцом «экономисты, специалисты по ресурсам» — как «экономическое знание».
Таблица позволяет представить виды угроз как отношения между их типами, то есть как следствие того, что каждый тип угрозы значим в силу того, что он проецируется на другой тип угроз. Природные угрозы могут иметь технологические и экономические следствия. Равно как и экономические угрозы, такие как ожидание исчерпания каких-либо ресурсов, могут иметь природные и технологические следствия.
Расширим табл. 1 за счет введения еще одного типа угроз — политических.
Классификация отношений между природными, технологическими, экономическими и политическими типами угроз
таблица 2
Как видно из табл. 2, введение еще одного типа угроз приводит к существенному расширению спектра отношений между ними и появлению в ней дополнительных (по сравнению с табл. 1) видов угроз в силу того, что актуализируются политические следствия как природных, так и технологических и экономических типов угроз.
Возможности введения новых типов угроз в классифицирующую их систему не ограничены.
В табл. 3 представлена гипотетическая классификация угроз как отношений между 10 типами угроз: природными, технологическими, внешними (дипломатическими и военными), политическими, управленческими, социально-структурными, поведенческими, ресурсными (экономическими), идеологическими и информационными.
Из приведенной в табл. 3 теоретической классификации угроз следует возможность существования почти 100 видов угроз, актуальность которых следует проверять эмпирически. Сравнение содержания приведенной в начале статьи эмпирической классификации и табл. 3 показывает, что далеко не все виды угроз имеют адекватные и однозначные референты в оргструктуре государства, предназначенной для нейтрализации угроз. Так, информационные угрозы могут рассматриваться и как угрозы порядку управления (тогда их нейтрализацией должны заниматься службы президентского подчинения), и как угрозы функционированию государства (компетенция служб премьерского подчинения), и как угрозы функционированию отраслей хозяйства (компетенция Министерства связи и массовых коммуникаций).
В то же время угрозы, связанные с социальной структурой, то есть с совокупностью социальных групп и отношений между ними, имеют слабые референты в государственной системе служб, предназначенных для нейтрализации угроз. Это связано в первую очередь с тем, что в государственной статистике (служба премьерского подчинения) описания актуальных социальных групп и отношений между ними сведены к абстрактным демографическим и социально-экономическим показателям.
В деятельности практически каждой из государственных служб имеются предметные аспекты, затрагивающие многие типы угроз. Так, природные угрозы (первая строка табл. 3) призваны нейтрализовывать: Министерство по чрезвычайным ситуациям, Роспотребнадзор, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Это значит, что в структурах служб должны быть предусмотрены инструменты для нейтрализации таких видов угроз, как «природные угрозы, последствием которых является нарушение технологий», «природные угрозы, влияющие на безопасность государства», «природные угрозы, имеющие политические последствия » и так далее по первой строке табл. 3.
С другой стороны, в поле видения другого специалиста-предметника (столбцы табл. 3), например «политика», находятся виды угроз, относящиеся ко всем их типам (четвертый столбец табл. 3): от «природных угроз, имеющих политические последствия», до «угроз, связанных с социальными группами, имеющих политические последствия». Такие специалисты, в том случае если они достаточно авторитетны, могут инициировать направленный на руководство государства информационный поток, содержанием которого станет обоснование необходимости нейтрализации нового вида угрозы. Так произошло, например, когда политики обратили внимание на содержание информационного пространства и сочли, что это содержание представляет угрозу общественной безопасности и морали.
Нейтрализация этого нового вида угроз была поручена Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Однако в силу узкой специализации этой службы и ориентации на исторически сложившееся представление о видах информационных угроз появление нового вида угрозы вынуждает службу формировать межведомственные структуры (штабы, комиссии, совещания) и разрабатывать инструменты для нейтрализации этого вида угрозы. Это означает появление новой деятельности, для обеспечения которой необходимы дополнительные ресурсы и включение в складывающуюся систему нейтрализации информационных угроз коммерческих партнеров, региональных и муниципальных агентов — то есть формирование новой неформальной корпорации по освоению бюджетных ресурсов.
Отношения между типами угроз
таблица 3
Ранжирование угроз и оценка относительного количества ресурсов, необходимых для их нейтрализации
Разработка классификаций угроз (и структурирование информационного пространства с использованием этих классификаций) может в конечном счете дать основание для сравнения научного и общественного представлений об угрозах с государственными институализациями угроз.
Описанная выше логика классификации угроз позволяет перейти к ранжированию последних. Формализм веерных матриц (табл. 1—3) позволяет определять относительное количество необходимых для нейтрализации угроз ресурсов. Для этого следует определить относительную значимость угроз. Процедура ранжирования должна осуществляться экспертами и чиновниками.
Предположим, что группа экспертов проранжировала угрозы таким образом, что, по их согласованному мнению, самыми значимыми являются политические угрозы, затем — экономические угрозы, а затем — технологические и природные. Уровень значимости определяет относительное количество ресурсов, которые могут быть освоены при нейтрализации угроз. Согласно мнению гипотетических экспертов на нейтрализацию угроз самого низкого по экспертной оценке ранга (природных) должна быть выделена одна единица ресурсов, на нейтрализацию угроз высших рангов — две единицы (технологические угрозы), четыре единицы (экономические угрозы) и восемь единиц (политические угрозы) ресурсов.
Переструктурируем табл. 2, расположив типы угроз в порядке значимости справа налево.
Ранжирование отношений между типами угроз на основе таблицы 2
таблица 4
Предположим, что общее количество ресурсов равно 100 %. Этот объем ресурсов должен быть поделен между четырьмя типами угроз таким образом, чтобы отношение между объемами ресурсов было 8 : 4 : 2 : 1. То есть на нейтрализации политических угроз должно быть освоено 53,3 % ресурсов, на нейтрализации экономических угроз — 26,7 %, на нейтрализации технологических угроз — 13,3 %, на нейтрализации природных угроз — 6,7 %.
Обращаем внимание, что рассматривается общий объем ресурсов, выделяемых на нейтрализацию типов угроз. Теперь предстоит рассчитать относительное количество ресурсов, которые должны быть освоены при нейтрализации видов угроз, обозначенных клетками таблицы. Количество ресурсов, осваиваемых на собственно политическую деятельность, то есть диагональный элемент таблицы, образованный отношениями между строкой «политические угрозы» и столбцом «политики», должно составлять 53,3 % от 53,3 %, (28,4 % от всего располагаемого объема ресурсов в 100 %), то есть соответствовать ранжированию типов угроз, проведенному экспертами.
А относительная доля ресурсов, которые могут быть освоены при нейтрализации политических последствий экономических угроз (пересечение строки «экономические угрозы» и столбца «политики») составляет 14,2 % (26,4 % от 53,3 %).
Результаты расчетов представлены табл. 5. На столбцы и строки вынесем обозначение относительного количества ресурсов, необходимых для нейтрализации перечисленных угроз.
Сумма относительных объемов ресурсов по строкам и столбцам таблицы равна 100 %.
Ранжированное представление отношений между типами угроз[13]
таблица 5
Иное ранжирование угроз, как и изменение шага ранжирования, приведет к иной схеме распределения ресурсов, необходимых для их нейтрализации, но общий принцип сохранится. Представленная логика может быть описана в виде системы простых математических уравнений.
В клетках табл. 1—3 представлены имена максимально общих видов угроз. Если детализировать типы угроз, но ограничиться только одним их видом из каждого типа (например, из политических угроз выбрать только массовые волнения, из экономических — дефициты ресурсов, из технологических — отказы коммунальной инфраструктуры, а из природных — холодные зимы), то становится возможным представить в классификационной сетке политические, поведенческие, экономические и иные последствия синхронизации угроз разных видов и оценить — после соответствующего ранжирования — относительное количество ресурсов, необходимых для их нейтрализации.
Обыватели, угрозы и рынки
Специфика России связана с тем, что государственный сектор в ней непомерно велик и функционирует прежде всего в режиме нейтрализации угроз. Другими словами, нейтрализация угроз — это механизм функционирования власти. За пределами России административные рынки локальны, и деятельность, связанная с нейтрализацией угроз, сосредоточена в основном в сфере государственной и военной безопасности. Вместо административного рынка по нейтрализации угроз функционирует обычный рынок, где индивидуальные и групповые страхи обывателей конвертируются в доходы предпринимателей и корпораций.
Агенты такого рынка формируют у обывателей специфические потребности, убеждают людей в том, что им грозит преждевременная старость, болезни, понижение социального статуса или социальная эксклюзия в том случае, если они не будут потреблять производимые ими товары и услуги, такие как антиоксиданты и антидепрессанты, или не будут заниматься фитнесом. Конечный потребитель сам оплачивает свои страхи. Главное, чтобы эти страхи возникли и поддерживались, что достигается специальным конструированием угроз и преувеличением их значимости.
В России в силу ресурсного характера ее государственной организации агенты рынка не могут действовать так же, как в других странах. Они взаимодействуют тем или иным образом с государственными службами, предназначенными для нейтрализации угроз, и оказывают влияние на введение новых видов угроз (через Всемирную организацию здравоохранения, например), оценку их опасности и, следовательно, на объем и номенклатуру государственных ресурсов, необходимых для их нейтрализации. Тем самым они вынуждают государство закупать у них именно те товары и услуги, которые производят именно эти агенты. Это означает, например, что внедрение в ассортимент потребления российских обывателей новых «действенных» препаратов от старения или целлюлита должно быть поддержано такими государственными службами, как Роспотребнадзор и Министерство здравоохранения.
После одобрения государством таких новаций возникают как административные рынки госзакупок этих чудодейственных средств, так и формирование через СМИ, социальные сети и медработников спроса на них у обывателей.
Однако далеко не всегда такие стратегии полностью успешны в России. Так, например, рекомендованная Всемирной организацией здравоохранения панацея от гриппа тамифлю не выдержала административной конкуренции с отечественной панацеей арбидол, чудодейственные свойства которой рекламировались Министерством здравоохранения при политической поддержке федеральных органов власти. Тем не менее стратегия формирования самих обывательских страхов перед разными экзотическими формами гриппа в России была весьма успешной и обеспечила огромный рост продаж как тамифлю (в рознице), так и арбидола (в рознице и государственных закупках).
Обыватели с их страхами, возникающими из-за того, что их жизни, здоровью, социальному положению и пр. угрожают природные, технические и социальные агенты, представляют собой особый исследовательский интерес. Ведь любой специалист — предметник или управленец, — выходя из сферы своей профессиональной компетенции, превращается в обывателя, использующего для объяснения феноменов, заведомо не входящих в его профессиональные компетенции, свои профессиональные знания, то есть редуцируя реальность до уровня, ему профессионально понятного. Так, политик во всем усматривает политические интриги, а экономист склонен выстраивать объяснения в терминах товаров, денег и рынков. Именно такой образованный обыватель особенно восприимчив к грамотно сконструированным угрозам, затрагивающим области, которые ему профессионально близки и кажутся понятными.
С обывательской точки зрения природные угрозы очень многообразны. Это, конечно же, природные катаклизмы и разного рода апокалипсисы типа «конца света». Например, многоходовая коммерческая операция «конец света в декабре 2012 года», ориентированная прежде всего на обывателей, длилась три года и оказалась весьма успешной. За это время были созданы специализированные рынки произведений коммерческого искусства (фильмы, книги), рынки товаров длительного хранения и инструментов и машин для жизнеобеспечения (в случае конца света), специализированные рынки строительства бункеров и схронов.
Но в первую очередь обывателям страшны угрозы смерти, старения и болезни. На стремлении обывателей продлить жизнь, вылечить болезни или сделать так, чтобы вообще не болеть, возникли глобальные неформальные корпорации, включающие в себя и государственные организации здравоохранения, в том числе российские. Индустрии лечения от старости и несуществующих болезней, «омолаживающей» косметики, отдыха, фитнесса, БАДов и витаминов простроены весьма четко: от СМИ и социальных сетей, в которых циркулирует информация о возможности нейтрализации угроз старости и болезней, до публичных фигур: «звезд» СМИ и эстрады, врачей, лекарей, знахарей, которые навязывают зрителям, слушателям, пациентам — за вполне серьезные деньги — определенный стиль поведения, питания, занятия спортом, «восточными практиками» или сыроедением[14].
Обывателям страшны и «техногенные угрозы». Это, конечно же, угроза антропогенного (техногенного) изменения климата, угроза обеднения видового состава флоры и фауны и «исчезновения редких видов» из-за технической деятельности, угрозы, связанные с развитием генной инженерии, и пр. Тиражирование каждого из этих видов угроз осуществляется глобальными фундаменталистскими корпорациями — такими как Гринпис, Всемирный фонд охраны животных, Киотские соглашения, — извлекающими свою ренту из озабоченности обывателей сформулированными и институализированными этими корпорациями угрозами.
По каждому виду угроз, если угроза акцентуирована государством и на ее нейтрализацию выделяются бюджетные ресурсы, могут формироваться и формируются глобальные и неформальные корпорации, жизненно заинтересованные по меньшей мере в сохранении ресурсного потока, а лучше — в его увеличении, для чего члены таких корпораций должны преувеличивать угрозы или изобретать их.
Выводы
Ресурсная природа государства и сложившийся организационный механизм генерирования и нейтрализации угроз имеют самоподдерживающийся и самовоспроизводящийся характер. Изобретение угроз и их демонстрация государственными и общественными организациями, политическими партиями и объединениями, регионами и муниципалитетами уже стали одним из основных инструментов для извлечения ресурсов из бюджета. Неформальные корпорации, складывающиеся на административном рынке для освоения бюджетных ресурсов, выделенных на нейтрализацию угроз, принципиально закрыты для описания и исследования именно в силу их неформальности.
Со стороны агентов административного рынка бюджетных ресурсов в будущем можно ожидать изобретения все новых и новых угроз, а со стороны государства — создания новых и новых служб для их нейтрализации или расширения компетенций существующих служб. В конечном счете будут формироваться новые неформальные корпорации с целью освоения бюджетных ресурсов, в которых будут иметь свою долю государственные структуры, их негосударственные партнеры и население страны.
[1] http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html
[2] http://www.scrf.gov.ru/documents/5.html
[3] http://www.kremlin.ru/news/6752
[4] http://www.scrf.gov.ru/documents/23.html
[5] http://www.scrf.gov.ru/searchhl?url=documents/sections/3/&mime=text/html...
[6] См. выступление Министра обороны РФ о новых военных опасностях и угрозах: http://news.mail.ru/politics/11752431/
[7] Ресурсное государство консолидирует ресурсы разного рода (финансовые, сырьевые, информационные, властные), а его аппарат распределяет их в соответствии с принципами социальной справедливости между гражданами, разделяемыми на группы-сословия. Для консолидации ресурсов такое государство изымает их с рынков и ограничивает предпринимательскую активность. См.: Кордонский С. Ресурсное государство: сборник статей. М.: REGNUM, 2007. 108 с. (http://kordonsky.ru/?p=153).
[8] Аналитический доклад Института социологии РАН «Национальная безопасность России в оценках экспертов»: http://www.gosbook.ru/node/47171; http://www.armscontrol.ru/start/rus/docs/snconold.htm; Доктрины и концепции национальной безопасности США, Франции и Японии: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2000/vestniksf11... СюнГуанкай. Всеобъемлющая концепция национальной безопасности Китая: http://www.globalaffairs.ru/number/n_13205; Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов Америки: https://docs.google.com/viewer?url=http%3A%2F%2Fmerln.ndu.edu%2Fwhitepap... A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy: http://www.direct.gov.uk/prod_consum_dg/groups/dg_digitalassets/@dg/@en/documents/digitalasset/dg_191639.pdf?CID=PDF&PLA=furl&CRE=nationalsecuritystrategy
[9] Это само по себе является достаточно серьезной угрозой, так как приводит в конечном счете к распылению ресурсов, направляемых государством на нейтрализацию угроз, и дезориентирует политиков, предпринимателей и обывателей.
[10] См., например: http://livehimki.ru/news/read/rezkoe-yhydshenie-pogodi-privelo-k-sozdani... (создание оперативного штаба в Химках в связи с ухудшением погоды в 2013 году), или http://motor.ru/news/2012/08/16/parking/ (создание штаба в Москве по формированию парковочного пространства), или http://uprad.ru/Istorija_sozdanija_upravlenija (создание управления по радиационной реабилитации Уральского региона в 1992 году) и т. д.
[11] Подробнее о корпорациях см.: Система поддержания здоровья в современной России: Сборник статей и материалов полевых исследований / С. Г. Кордонский и др.; под ред. И. В. Кошкаровой. М.: Страна Оз, 2012. С. 19—139. URL: http://kordonsky.ru/?p=756
[12] Подробнее о веерных матрицах: http://ru.wikipedia.org/wiki/Веерная_матрица
[13] Расчеты сделаны Дмитрием Дехантом и Ольгой Моляренко. Цифры округлены.
[14] См.: Система поддержания здоровья в современной России: Сборник статей и материалов полевых исследований… URL: http://kordonsky.ru/?p=756