Природное право

Напечатать Борис Жуков

Мы не можем ждать милостей от природы...

Сейчас уже трудно поверить, что всего каких-нибудь 60 лет назад международное регулирование воздействий на окружающую среду практически отсутствовало. Однако в ту пору идея охраны природы занимала довольно маргинальное место в сознании даже наиболее образованной части населения самых развитых стран и обычно ассоциировалась с консервативными настроениями – с сохранением аграрно-патриархального уклада, вытесняемого индустриальной цивилизацией. Для понимаемой таким образом «охраны природы» идеалом был не столько дикий, сколько изрядно окультуренный ландшафт: поля, сады, пастбища, прореженные и очищенные от валежника леса. Для сохранения всего этого предлагались обычно частные и локальные меры – охрана отдельных видов (как правило, понимаемая как ограничение или прекращение их прямого истребления), запрет или регламентация хозяйственной деятельности на небольших территориях и т. д. Идеи комплексной охраны крупных естественных экосистем и всей биосферы в целом обычно не рассматривались вовсе.

Конец 40-х – начало 50-х годов прошлого века стали, пожалуй, апогеем упоения «мощью человеческого разума» – от которого помимо всего прочего ожидалась масштабная реконструкция природы в интересах человека: осушение болот, обводнение пустынь, вырубка или «оптимизация» лесов и т. д. Впрочем, действия, которые никто не рассматривал с точки зрения их влияния на окружающую среду, часто вызывали еще более серьезные изменения в ней, чем проекты целенаправленного переустройства природы. Вспомним хотя бы, что именно в это время началось широкое применение первых инсектицидов (гексахлорана и ДДТ), массовое производство полимеров (означавшее бурное развитие нефтехимических производств), регулярные испытания ядерного оружия и зарождение атомной энергетики.

Своеобразным лидером такого отношения к окружающей среде был, конечно, Советский Союз, в котором лозунги «покорения» и «рационального переустройства» дикой природы были возведены в ранг государственной политики еще в годы первых пятилеток. В послевоенные годы этот подход стал еще последовательнее: на него работали и необходимость быстрого восстановления народного хозяйства[1], и милитаристская паранойя советского режима, обеспечивавшая абсолютный приоритет требований военной машины перед любыми другими соображениями[2], и фактический разгром биологических и сельскохозяйственных наук после 1948 года.

Однако при всех своих особенностях советский подход к природопользованию не так уж сильно отличался от тогдашней мировой практики – в том числе, практики наиболее развитых стран. Достаточно сказать, что в этих странах в ту пору на полном серьезе обсуждались, например, проекты искусственного зачернения полярных шапок Земли с целью вызвать их таяние и тем самым содействовать потеплению глобального климата.

К счастью, подобные проекты так и остались на бумаге, однако и то, что было реализовано, сегодня вызывает недоумение и ужас – от широчайшего использования соединений свинца в качестве присадок для автомобильного топлива до массовой акклиматизации растений и животных без всякого рассмотрения возможных последствий. Пожалуй, наиболее характерным показателем отношения к окружающей среде можно считать проведение испытаний ядерных боеприпасов в атмосфере и океане: оба лагеря «холодной войны» проводили их, не смущаясь не только воздействием на флору и фауну, но даже правами целых народов. Так, США в ходе оборудования ядерного полигона на Маршалловых островах просто депортировали жителей атоллов Бикини и Эниветок.

Разумеется, было бы неправильно представлять себе послевоенный мир абсолютно игнорирующим экологические проблемы. Даже в СССР того времени иногда делались шаги, явно противоречившие общему экологическому нигилизму. Так, в 1945 году в стране начались работы по разведению в неволе европейского зубра (полностью истребленного в природе к 1927 году), а в 1947-м был запрещен промысел уссурийского тигра[3]. Отдельные природоохранные меры принимали и другие государства – в основном, конечно, на национальном уровне, но порой на свет рождались полноценные международные соглашения.

Собственно, история международных договоров, регулирующих то, что сегодня мы называем экологическими проблемами, начинается еще в середине XIX века. В 1839 году Англия и Франция заключили договор о рыболовстве и устричном промысле в водах между этими странами; в 1868 году на свет появилась многосторонняя Конвенция о судоходстве на Рейне, содержащая требования об охране вод этой реки от загрязнения. Эту линию и продолжали соглашения 1940#1950-х годов. В 1946 году была заключена конвенция по регулированию китобойного промысла, объединившая все страны, занимавшиеся (или намеревавшиеся заняться) сколько-нибудь активной добычей китов. В 1950 году была принята многосторонняя конвенция по охране птиц, в 1951-м – конвенция по защите растений (направленная, впрочем, не столько на экологические цели, сколько на предотвращение распространения вредителей и болезней сельскохозяйственных культур). В 1948 году на свет родился Международный союз охраны природы (IUCN)[4] – своего рода всемирный клуб, в который входят национальные природоохранные ведомства, общественные организации и отдельные исследователи и эксперты в области охраны природы.

Однако среди тогдашних международных соглашений трудно назвать хотя бы одно, достигшее даже того ограниченного эффекта, который обеспечивали некоторые национальные меры. Тому было несколько причин. Все эти соглашения так или иначе были основаны на утилитарных принципах (даже в конвенции по охране птиц, бравшей под защиту относительно широкий круг видов, прямо оговаривалось право стран-участниц истреблять «вредные» виды). Находящиеся под угрозой виды предполагалось защищать исключительно от прямого истребления (перепромысла), фактически игнорируя разрушение среды обитания – фактор куда более важный даже для охраны конкретного вида[5].

Наконец, слабым местом этих документов была их уязвимость для нарушений: если одна из сторон не соблюдала своих обязательств, ее невозможно было не только как-либо наказать, но нередко даже уличить в обмане. Последнее обстоятельство часто оказывалось роковым для судьбы соглашений, устанавливавших квоты на промысел ценных биоресурсов – в таких случаях недобросовестный пайщик мог надеяться тайно увеличить свою долю за счет партнеров. Когда в начале 1990-х были опубликованы внутренние отчеты советского китобойного флота (незадолго до того прекратившего существование), оказалось, что в данных, исправно представляемых СССР в Международную китобойную комиссию, были фальсифицированы буквально все показатели: общее число добытых китов, их вес, видовая и половая принадлежность и т. д. Судя по комментариям экспертов, ведущие китобойные страны давно подозревали СССР в жульничестве – но так и не нашли оснований даже для выдвижения обвинений. Не удивительно, что конвенция 1946 года с ее вполне разумными мерами и процедурами оказалась бессильна предотвратить бойню на морях, длившуюся до середины 1980-х и поставившую самые крупные виды китов на грань исчезновения[6].

...после того, что мы с ней сделали

5 декабря 1952 года на Лондон опустился пятидневный смог, унесший около 4 тысяч жизней и косвенно содействовавший еще примерно 8 тысячам смертей в последующие несколько месяцев. Это атмосферное явление случалось в британской столице (как и в других крупных промышленных городах мира) и раньше: само слово «смог» известно в английском языке с 1905 года. Однако Великий смог 1952 года стал своего рода рубежом, сигналом того, что игнорировать издержки неограниченной эксплуатации природы более уже невозможно: дальнейшее разрушение естественной среды обитания угрожает самим людям.

В последующие годы человечеству пришлось с неприятным удивлением обнаружить, что и в обычные дни воздухом крупнейших городов нельзя подолгу дышать без риска для здоровья; что крупнейшие пресные водоемы (Рейн, Дунай, Великие американские озера) полностью лишились жизни и превратились в гигантские открытые канализационные коллекторы; что «спасительные» инсектициды достигают по пищевой цепочке человеческого организма и накапливаются в нем; что осушение болот приводит к обмелению рек, а обводнение пустынь – к превращению их в не поддающиеся никакой рекультивации солончаки.

Примерно с середины 1950-х годов начинается постепенное изменение взглядов западного (а затем и «восточного») мира на окружающую среду и отношения человека с ней. С одной стороны, эта проблематика перестала быть маргинальной, привлекая все большее внимание общества. С другой – менялось само ее содержание: речь шла уже не о сохранении красоты пейзажей или богатства охотничьих угодий, а о выживании людей.

Образцом того, насколько противоречивым был этот процесс, можно считать, например, Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой, заключенный СССР, США и Великобританией в 1963 году. Впервые ведущие страны мира отдали приоритет экологической безопасности перед интересами обороноспособности (требовавшими, естественно, продолжения испытаний). В то же время в преамбуле желание «положить конец заражению окружающей человека среды радиоактивными веществами» упоминается лишь в самом конце списка причин заключения договора. Основной пафос преамбулы (и всей последующей пропагандистско-дипломатической риторики) состоял в том, чтобы рассматривать этот договор как шаг к «достижению соглашения о всеобщем и полном разоружении» – т. е. к цели, утопичность и недостижимость которой вряд ли могла быть неясна лидерам стран-участниц. Тем не менее, в глазах тогдашнего мира химера «всеобщего разоружения» выглядела куда убедительнее, чем реальная защита биосферы от реального же радиоактивного загрязнения[7].

Московский договор выгодно отличался от большинства природоохранных соглашений еще и тем, что ни у одной из сторон не было шансов скрыть его нарушение от партнеров. Тем не менее, при всей важности договора и как практического шага, и как прецедента, в известном смысле он оставался одним из соглашений по частным вопросам, никак не связанных между собой. Каждый такой документ рождался как реакция мирового сообщества на конкретную возникшую проблему. Характерным примером может служить резолюция Генеральной ассамблеи ООН от 18 декабря 1962 года с громким названием «Экономическое развитие и охрана природы» – первый документ такого ранга, специально посвященный охране природы. Согласно ей, «охрана природы должна проводиться заблаговременно и, во всяком случае, одновременно с экономическим развитием на основе эффективного внутреннего законодательства и международного права».

Чтобы понять смысл этих обтекаемых формулировок, необходимо вспомнить, что за предшествующие несколько лет произошла обвальная деколонизация Африки, создавшая неожиданную угрозу даже тем скромным усилиям по охране африканской природы, которые предпринимались колониальными властями. Население и правительства бывших колоний были склонны рассматривать эти усилия (создание национальных парков, ограничение охоты и т. д.) как «забавы белых людей» и безосновательное утеснение местных жителей, а саму природу – как естественный и бесплатный ресурс для ускоренного экономического развития[8]. Резолюция ГА ООН всего лишь пыталась предостеречь молодые страны от такого подхода, отнюдь не претендуя на закладку основ единого мирового экологического порядка.

Чтобы хотя бы начать двигаться к такому порядку, человечеству необходимо было осознать, что оно столкнулось не с теми или иными конкретными проблемами в конкретных областях, а с исчерпанием экологической емкости биосферы, требующей смены всей парадигмы природопользования. Именно это утверждали знаменитые «Пределы роста» – первый доклад Римскому клубу, обнародование которого сделало эту идею фактом мировой политики.

«Пределы роста» увидели свет в 1972 году. И в том же году в Стокгольме прошла конференция ООН по окружающей человека среде, на которой была учреждена постоянная Программа ООН по окружающей среде (UNEP), а также приняты Декларация об окружающей среде и План действий в этой области. Дело, конечно, не в создании очередного отряда международной бюрократии и не в принятии никого ни к чему не обязывающих документов. Стокгольмская конференция обозначила переход от соглашений – реакций на возникающие частные проблемы к попыткам выработать более или менее комплексный подход к проблеме сохранения окружающей среды в целом. Констатировав принципиально наднациональный характер ряда экологических проблем (например, загрязнения морей, не находящихся в чьей-либо исключительной юрисдикции и потому оказавшихся беззащитными), конференция наметила возможные пути разрешения этого противоречия. Она послужила стимулом к заметной активизации процесса закрывания «дыр» в международном экологическом праве. В сущности, только после нее природоохранные соглашения стали осознаваться как особый раздел международного права, а их рабочие органы начали взаимодействовать между собой. Именно после Стокгольмской конференции родились на свет многие региональные и общемировые соглашения, ставшие опорными точками современного международного экологического права: Конвенция об охране водно-болотных угодий, Конвенция по торговле редкими и исчезающими видами (CITES), целый ряд документов, направленных на предотвращение загрязнения моря, и т. д.

Время великих возможностей

Процесс превращения договоренностей по частным вопросам в относительно связную систему резко ускорился в начале 1990-х годов на фоне эйфории, вызванной окончанием «холодной войны». После падения Берлинской стены казалось, что объединившееся человечество, прекратив бессмысленную растрату ресурсов на гонку вооружений, наконец-то всерьез займется действительно важными проблемами. Сохранение окружающей среды к тому времени безусловно воспринималось как одна из них. Решению этой проблемы была посвящена специальная всемирная встреча на высшем уровне – конференция ООН по окружающей среде и развитию, проходившая в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года (ровно через 20 лет после Стокгольмской конференции). Задачей саммита как раз и была выработка единой активной экологической политики мирового сообщества.

Официальными итогами встречи стали «Декларация Рио» – 27 принципов, которыми страны-участницы обязались руководствоваться, и «Повестка дня на XXI век» – своего рода свод основных глобальных проблем и предлагаемых путей их решения. Кроме того, во время встречи был учрежден Глобальный экологический фонд ООН (GEF), согласованы и открыты для подписания три конвенции – о предотвращении изменений климата, борьбе с опустыниванием и сохранении биологического разнообразия. Четвертую – по сохранению лесов и устойчивому лесному хозяйству – согласовать не удалось, и ее основные положения были приняты лишь в качестве рекомендаций, известных как «Лесные принципы Рио»[9].

«Декларация Рио» ввела в международный обиход ряд революционных идей и понятий. Прежде всего, это представление об устойчивом развитии – развитии, не подрывающем ресурсный потенциал будущих поколений. Концепция устойчивого развития стала идеологической основой тех новых отношений с биосферой, которые человечество взялось выработать. Все прошедшие с тех пор годы ее постоянно критиковали за схоластичность, утопичность и т. д., но никто из критиков так и не смог предложить ничего более подходящего.

Завоеваниями Рио стали также принцип интернализации экологических издержек (учета в себестоимости продукции величины экологического ущерба, нанесенного ее производством), открывающий дорогу к созданию рыночных механизмов экологического контроля, и принцип предосторожности – презумпция потенциальной опасности любого воздействия на окружающую среду. Согласно ей, в случае возникновения в обществе тревоги по тому или иному поводу правительства не могут бездействовать, ссылаясь на то, что «вопрос еще не изучен» и «доказательств опасности нет», – они обязаны сначала принять меры безопасности, а затем уже проверять, существует ли угроза на самом деле[10].

Эти и другие положения «Декларации Рио» создали общую парадигму международных отношений в экологической области, наметив путь к преодолению дихотомии «сохранение природы либо социально-экономическое развитие». Казалось, что дальнейшее становление международной системы охраны природы будет развиваться «от победы к победе». Но эйфория быстро прошла, в новом мире определился новый расклад сил и интересов, и готовность национальных правительств брать на себя серьезные обязательства увяла. Ни специальная сессия Генеральной ассамблеи ООН по окружающей среде в 1997 году (так называемая «Рио+5»), ни новый всемирный саммит в 2002 году в Иоганнесбурге не принесли сколько-нибудь сопоставимых результатов. Сегодня большинство комментаторов задним числом оценивают и саму конференцию 1992 года, и начатый ею «процесс Рио» как провал.

Скорее всего, такая оценка отражает не столько реальные итоги последних полутора десятилетий, сколько именно завышенные ожидания, сложившиеся в атмосфере оптимизма начала 1990-х. Чудес и прорывов действительно не произошло, но все эти годы продолжалась работа по заключению и конкретизации все новых и новых природоохранных соглашений и превращению некоторых из них в постоянно развивающиеся «процессы». Результаты этой работы обычно не привлекали внимания широкой публики (пожалуй, за одним исключением, о котором речь пойдет ниже), но в итоге сегодня в мире действует международная правовая система, охватывающая практически все вопросы, связанные с экологией. В последние пять-шесть лет наметилась даже отчетливая тенденция к координации отдельных конвенций и процессов между собой (меморандумы о взаимодействии, специальные сотрудники рабочих органов конвенций, обеспечивающие согласование их целей, и т. д.). В сущности, только после 1992 года можно говорить о едином мировом экологическом порядке. Другое дело – насколько он совершенен, насколько эффективно решает возложенные на него задачи, наконец, просто насколько соблюдается.

На первый взгляд все выглядит очень благополучно. Сегодня ни одна страна мира официально не выступает против идеи охраны окружающей среды и даже не говорит о маловажности этой проблемы. Все признают, что это задача всего человечества, и выражают готовность участвовать в ее решении. Появилась даже своеобразная мода на участие во всех общемировых соглашениях по окружающей среде: оставаться в стороне от них могут позволить себе лишь очень сильные и независимые державы (так, например, США до сих пор не являются членом конвенции по сохранению биологического разнообразия, согласованной в Рио) – либо наоборот, страны, которым уже нечего терять в смысле репутации. Все остальные исправно участвуют во всех договорах такого рода – даже если они посвящены, скажем, защите морей или регулированию промысла морских биоресурсов, а у страны-участника нет не только торгового или рыболовного флота, но и выхода к морю.

Столь массовый энтузиазм объясняется просто: вступив в то или иное соглашение, страна лишний раз заявляет о своей респектабельности и добрых намерениях, ничем при этом не жертвуя и не рискуя. Хотя в сегодняшнем мире скрыть регулярное нарушение своих обязательств уже не так просто, как это было в минувшем веке, абсолютное большинство экологических соглашений по-прежнему не предусматривает никаких мер принуждения в отношении недобросовестных участников[11]. Не исполняя обязательств, страны чаще всего рискуют лишь имиджем (если только речь не идет о действиях, нанесших другой стране конкретный, поддающийся исчислению экономический ущерб, – например, о трансграничном переносе загрязнений). Впрочем, избежать нарушения не так уж сложно: сами обязательства обычно таковы, что нарушить их почти нереально. Именно «многолюдность» современных конвенций плюс необходимость консенсуса для принятия любого решения делают «проходимыми» лишь те решения, которые даже теоретически не могут угрожать интересам ни одной стороны.

Положение дополнительно осложняется тем, что если между собой экологические соглашения худо-бедно гармонизированы (хотя и тут порой возникают довольно абсурдные коллизии[12]), то с другими областями международного права они могут не стыковаться вовсе. Целый ряд важных соглашений (таких как уже упоминавшаяся Конвенция по торговле редкими и исчезающими видами CITES или Картахенский протокол по биобезопасности, регулирующий международные нормы обращения с генетически модифицированными организмами) прямо противоречит, например, нормам ВТО[13]. Поскольку эти области на национальном уровне часто находятся в компетенции разных ведомств, нередко получается так, что одна и та же страна занимает в разных международных организациях взаимоисключающие позиции по тому или иному конкретному вопросу. Если же в какой-то момент ей приходится выбирать между ними, выбор чаще всего делается не в пользу окружающей среды.

Пряник без кнута

Сказанное может создать впечатление, что «мировой экологический порядок», о котором говорилось выше, – не более чем фикция, прикрывающая почти неограниченный произвол государств и корпораций в отношении среды обитания. Ряд радикальных экологических организаций придерживается именно такого взгляда. Думается, однако, что он столь же далек от истины, как и оптимистические официальные декларации, неизменно венчающие любой международный форум независимо от его реальной успешности.

Примером того, что глобальные экологические проблемы все же поддаются решению, может служить Киотский протокол – соглашение, конкретизирующее положения согласованной на саммите в Рио Рамочной конвенции ООН о противодействии изменению климата. Ему в полной мере присущи все те черты экологических соглашений, о которых шла речь выше. В момент рождения этого соглашения многие страны мира (в том числе такие крупные и экономически мощные, как Индия и Китай) вообще не участвовали в нем; другие подписали его без каких-либо конкретных численных обязательств по сокращению выбросов парниковых газов, а все страны, которые все-таки взяли на себя такие обязательства, сами определяли их объем, исходя из своих возможностей и национальных интересов. При этом протокол не предусматривал никаких санкций против нарушителей, кроме запрета на участие в «механизмах гибкости» (т. е. сделках с квотами на выброс). В результате, как справедливо указывали бесчисленные критики, получился документ, обязывающий небольшую группу стран к несущественному снижению выбросов и совершенно не препятствующий всем остальным неограниченно наращивать эти выбросы. Именно этими соображениями президент Буш мотивировал решение о выходе США из режима Киотского протокола – что, естественно, еще более ослабило соглашение и даже поставило его на грань провала.

Однако менее чем через пять лет к Киотскому протоколу присоединились практически все страны мира (кроме США и Австралии). К моменту начала его действия все предусмотренные им стимулы для снижения выбросов уже представляли собой вполне работоспособные механизмы. А на переговорах, посвященных второму периоду действия протокола (или соглашению, которое должно его заменить), уже принято принципиальное решение: на этом этапе все без исключения страны примут на себя конкретные обязательства по снижению или стабилизации выбросов. При этом все знают, что обязательства следующего периода неизбежно будут гораздо более жесткими и потребуют от стран куда бóльших усилий.

Трудно поверить, что руководители всех стран мира вдруг разом прониклись важностью спасения глобального климата. Все гораздо проще: предусмотренные Киотским протоколом «механизмы гибкости» позволяют «младшим партнерам» не только привлечь значительные средства в важнейшие отрасли национальных экономик[14] – энергетику, лесное хозяйство, и т. д. – но и получить доступ к современным технологиям в этих областях. А это не просто выгодно – это условие выживания в XXI веке. Без резкого повышения, например, эффективности использования энергии товары «новых индустриальных» стран (по крайней мере, промышленные) окажутся просто неконкурентоспособными. Разумеется, за такую реконструкцию кто-то должен заплатить, и все понимают, кто именно: Евросоюз, Япония, Канада и некоторые другие развитые страны. То есть те, кто относится к экологическим проблемам мира совершенно серьезно, активно используя свои финансовые и технические возможности для их решения.

В известном смысле Киотский протокол – прецедент рыночного подхода к решению глобальных экологических проблем; образец механизма, позволяющего добиваться некоторого прогресса в этой области: сплоченная группа богатых и влиятельных стран, ясно понимающая свои цели, способна создать достаточные стимулы для того, чтобы сдвинуть «мировое сообщество» в нужном направлении – даже если абсолютное большинство безразлично к проблемам окружающей среды и не имеет единой позиции по этому вопросу.

Та же схема работает и в некоторых других областях, причем роль активного меньшинства не обязательно выполняют именно государства. Например, принятие рядом крупнейших банков мира «Принципов экватора» (стандартов экологической и социальной ответственности для получателей кредитов) очень сильно способствовало экологизации крупных технико-экономических проектов – в том числе в таких трудно поддающихся общественному контролю областях, как морская нефтедобыча. А в продолжающейся экологизации лесного сектора решающую роль сыграло ответственное поведение европейских потребителей. Когда около четверти потребителей в самых состоятельных странах отказалось покупать изделия из несертифицированной древесины, крупным европейским фирмам пришлось транслировать требование сертификации своим поставщикам в экологически менее ответственных странах. А поскольку конкуренция за европейские заказы остается очень высокой, наиболее продвинутые производители древесины быстро приняли это требование.

К сожалению, Россия (если говорить не о бизнесе[15], а именно о государственной политике) выступает в этом процессе скорее не субъектом, а объектом. В условиях, когда даже такие прежде безразличные к экологическим проблемам страны, как Китай, спешно вырабатывают собственную политику в области окружающей среды, Россия до сих пор расхлебывает последствия тотальной деэкологизации государственного управления в начале 2000-х, когда новое политическое руководство, соблазнившись идеей «грязного подъема» (т. е. повышения инвестиционной привлекательности страны за счет снижения экологических стандартов), одним махом ликвидировало федеральные природоохранные органы и резко снизило национальные экологические стандарты. Прошедшие с тех пор годы показали бесперспективность этого подхода, вынудив даже самих инициаторов отказаться от него – по крайней мере, на словах. Однако взамен не было выработано сколько-нибудь внятной и внутренне логичной политики в области окружающей среды. Нередко цели, декларируемые федеральными российскими директивными документами, прямо противоречат друг другу – и это не только никого не смущает, но, судя по всему, остается просто незамеченным.

В этих условиях не приходится удивляться, что деятельность России в международных соглашениях и процессах, как правило, сводится к принятию – иногда пассивному, иногда после ожесточенного сопротивления[16] – правил, выработанных фактически без ее участия. Еще хуже обстоит дело с выполнением взятых на себя международных обязательств: берег Байкала, по которому чуть было не прошла трасса магистрального нефтепровода, – это, между прочим, территория объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО. В состав другого объекта Всемирного наследия – «Западный Кавказ» – входит Грушевый хребет, одним росчерком пера исключенный из заповедной зоны Сочинского национального парка и отданный под строительство санно-бобслейной трассы для Белой олимпиады. Как и в случае с байкальской трубой, после массовых протестов и неприятных объяснений с МОК Владимир Путин совершил благородный жест, распорядившись убрать ледяной желоб за пределы наследия человечества. Однако спустя несколько месяцев успокоившаяся было общественность с изумлением узнала, что олимпийская трасса на склонах заповедного хребта все-таки будет. Только не санно-бобслейная, а – так и быть! – биатлонная...

Создается впечатление, что политическое руководство страны не имеет вообще никакого представления об экологии либо считает ее особой разновидностью имидж-рекламы. Ни усиление экологической риторики, ни пиаровские акции с участием высших должностных лиц страны (вроде прощального поцелуя, которым премьер Путин прилюдно выразил свои чувства к собственноручно усыпленной уссурийской тигрице в конце августа 2008 года) никак не компенсируют этого обстоятельства.

---

[1] Разоренной стране в самом деле было не до чрезмерной щепетильности в использовании природных ресурсов – однако именно неограниченные рубки послевоенных лет привели к фактическому уничтожению спелых хвойных и широколиственных лесов на большей части европейской территории СССР.

[2] Впрочем, иногда этот фактор парадоксальным образом содействовал охране природы. Так, например, «зеленый пояс Фенноскандии» – крупнейший в Европе массив лесов, никогда не знавших ни топора, ни огня, – уцелел только потому, что 50-километровая полоса вдоль советско-финской границы в западной Карелии была объявлена запретной зоной, куда не допускались ни лесопромышленники, ни местные жители.

[3] Последний случай особенно удивителен: под охрану был взят крупный хищник (что в те времена означало своего рода «презумпцию вредности»), наносящий заметный экономический ущерб, реально небезопасный для человека и при этом непригодный ни для какого утилитарного использования. Тем не менее этот запрет, никогда впоследствии не отменявшийся, оказался спасением для дальневосточных тигров, находившихся в тот момент буквально у последней черты.

[4] Именно этой структуре мы обязаны словосочетанием «Красная книга», превратившимся в символ тревоги человечества за судьбу своих соседей по планете. Международная красная книга и поныне ведется IUCN совместно с возникшим в 1961 году Всемирным фондом дикой природы (WWF).

[5] Характерный пример, правда, из несколько другой эпохи: в 1966 году СССР, Румыния и Болгария заключили соглашение о запрете промысла всех видов черноморских китообразных (дельфинов). В 1983 году к этому соглашению присоединилась Турция, после чего всякая добыча дельфинов в Черном море была прекращена. Все это время их численность продолжала сокращаться и через 30 лет после запрета промысла была в 5#10 раз ниже, чем до него (около 100 тыс. против 500 тыс. – 1 млн в послевоенные годы). Вероятно, основной причиной сокращения численности был не промысел, а подрыв кормовой базы (в результате неумеренного рыболовства) и загрязнение моря.

[6] Было бы ошибкой думать, что такое отношение к взятым на себя обязательствам было характерно только для СССР. По свидетельству известного историка экологического права Родерика Нэша, те же причины привели к краху конвенции о защите африканской природы, подписанной в 1900 году в Лондоне семью крупнейшими колониальными державами.

[7] Прямые измерения содержания радиоактивных изотопов в атмосфере, проведенные в разных регионах мира, убедительно показывают эффективность Московского договора именно в борьбе с загрязнением радионуклидами (см. например http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%98%D0%B7%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%B6%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5:Radiocarbon_bomb_spike.svg ).

[8] Парадоксальным образом она и стала таким ресурсом именно в тех странах, которые сумели сохранить сеть природных резерватов. Например, в Кении охотничий и экологический туризм является сегодня самым крупным сектором национальной экономики.

[9] По иронии судьбы эта несостоявшаяся конвенция воплощается в жизнь даже успешнее, чем некоторые официально вступившие в силу соглашения: вскоре после саммита в Рио и под его прямым влиянием был создан Лесной попечительский совет (FSC), разработавший критерии неистощительного и социально ответственного лесного хозяйства и инициировавший создание лесного аудита и лесной сертификации. Одновременно свою систему лесной сертификации создала Международная организация по стандартам (ISO). Отказ европейских покупателей от несертифицированной древесины обеспечил быстрое распространение методов устойчивого лесопользования в мировом (в том числе и в российском) лесном бизнесе.

[10] Понятно, что буквальное исполнение этого принципа нередко оборачивается перестраховкой, а иногда оказывается просто невозможным – например, когда противники очередной новой технологии сами не могут придумать, в чем может заключаться исходящая от нее опасность. Тем не менее, именно в качестве принципа, стандартного порядка действий такая презумпция оказывается очень полезной.

[11] И даже в тех редких случаях, когда такие меры предусмотрены, они, как правило, не применяются. Так, например, Монреальский протокол о защите озонового слоя (1987) зафиксировал не только обязательство всех развитых стран прекратить производство хлорфторуглеродов (ХФУ) к 1996 году, но и возможность международных санкций против нарушителей. Однако несколько лет спустя Россия (участвовавшая в протоколе как правопреемник СССР) официально попросила перенести для нее дедлайн на 2000 год – и не только не подверглась санкциям, но и получила целевую финансовую помощь на выполнение сорванного обязательства.

[12] Например, уже упоминавшийся Монреальский протокол, поставив жесткие сроки прекращения производства ХФУ, фактически стимулировал бурный рост производства их менее вредных заменителей – гидрохлорфторуглеродов и гидрофторуглеродов. Эти вещества, обладая чрезвычайно высоким парниковым эффектом, подпадают под действие Киотского протокола. В результате в выпускающих их странах возникла целая отрасль, занимающаяся их утилизацией и «съедающая» значительную долю средств, направляемых развитыми странами на борьбу с изменением климата.

[13] На саммите в Иоганнесбурге делегация США попыталась провести решение, согласно которому нормы ВТО имеют приоритет перед требованиями других международных соглашений. Предложение было почти единодушно отклонено, так что конфликт остался неразрешенным.

[14] Причем эти средства не нужно возвращать или отдавать за них долю собственности в проектах, в которые они вложены.

[15] Российский бизнес не обременен чрезмерной экологической ответственностью, но очень хорошо реагирует на сигналы «активного меньшинства»: в реестре проектов совместного осуществления (двусторонних бизнес-проектов сокращения выбросов) Киотского протокола больше половины всех заявок составляют российские, а по абсолютной площади сертифицированных лесов Россия вышла на первое место в Европе и второе – в мире.

[16] Международные соглашения часто устроены так, что страны, не участвующие в них, вынуждены все равно следовать их правилам, но при этом лишены возможности влиять на их выработку и изменение. Если, скажем, все страны, выходящие к Балтике, кроме одной, запрещают использование однокорпусных танкеров, то танкеры страны, не вошедшей в соглашение, не смогут заходить в европейские порты, что ставит крест на их использовании в этом регионе. Участвуя же в соглашении, страна может попытаться оговорить введение переходного периода для замены своего опасного флота.

Внутригосударственное будущее международного праваПо ту сторону кризиса.