Сергей В. Бирюков. Сепаратизм: идейные истоки, современное состояние, пути преодоления

Сепаратизм и суверенитет

А мериканский политолог Д.Горовиц 1 определяет сепаратизм как выход группы и ее территории из-под юрисдикции более крупного государства, частью которого она является, и отличает его от ирредентизма - стремления к присоединению этнически родственного населения и населяемой им территории к "этнически близкому" государству. Как политико-правовое явление сепаратизм тесно связан с понятием "суверенитет" - ибо в эволюции представлений о смысле и содержании последнего отразилась вся противоречивость подходов к проблемам национально-государственного строительства.

Достаточно вспомнить, что сама идея суверенитета была известна еще в эпоху Средневековья - но использовалась феодальными владетелями для обоснования их собственных специфических прав и привилегий (т.е. сепаратизма). В противовес данному подходу, Ж.Боден, один из крупнейших идеологов абсолютизма XVI в., в своем масштабном труде "Шесть книг о республике" впервые сформулировал гражданскую теорию государственного суверенитета, связав это понятие с идеей светского национального централизованного государства, идущего на смену феодальной раздробленности. В центре боденовской теории государственного суверенитета находится мысль о неделимой, постоянной, стоящей над законом государственной власти, не связанной никакими ограничениями и выражающейся в абсолютном господстве над гражданами и подданными.

Абсолютистскую версию теории политического суверенитета развил английский философ Т.Гоббс. Согласно Гоббсу, для преодоления "естественного состояния" людей, выражающегося в войне всех против всех, необходимо учреждение государственной власти, обеспечивающей общий порядок и направляющей все действия людей к общему благу. Единственный путь, ведущий к созданию такой власти, - передача всей "власти и силы" (т.е. суверенитета) одному человеку или группе людей. Очевидно, что подобный подход исходит из принципа "целесообразного единства" государства и отрицает само явление сепаратизма как таковое.

Двойственный характер по отношению к проблеме сепаратизма имеет "демократический вариант" концепции политического суверенитета, разработанный в XVIII веке французским философом Ж.-Ж. Руссо. Он полагал, что верховная власть в обществе должна принадлежать "объединенному народу" (также называемому "сувереном"), образующему "коллективное существо", в котором полностью растворяются отдельные личности и группы. "Суверену" принадлежит неограниченная власть над собственностью и личностью граждан, от него каждый индивид "получает свою жизнь и свое бытие". В новом состоянии не допускается противопоставление индивидуальных интересов и воль "коллективной воле", и гражданское общество как система артикуляции индивидуальных интересов фактически лишается права на существование. Отрицая де-факто гражданский суверенитет, концепция Руссо также не допускает влияния малых обществ на большое, а наиболее эффективным механизмом осуществления воли объединенного народа объявляет единую и нераздельную республику. Таким образом, формально руссоистский подход отрицает сепаратизм (а вкупе с ним - регионализм и федерализм) как таковой. Однако, при ближайшем рассмотрении все оказывается не так однозначно.

Вспомним, что вдохновленная идеями Руссо Великая Французская революция объявила главным источником политического суверенитета единую французскую нацию, введя в политическую теорию и практику принцип "одна нация - одно государство". По отношению к проблеме будущего сепаратизма это было неопасно, поскольку под "нацией" в данном контексте понимался не тип этнической общности, но прежде всего сообщество граждан (согражданство), составляющее государство и формирующееся на определенной стадии развития национальной государственности. Однако перенесение прав суверенитета с "сообщества граждан" на представителей определенной этнической общности было вполне вероятно (поскольку сама руссоистская доктрина, распространявшая принцип равноправия на неевропейские "туземные" народы, в принципе этому не противоречила). На рубеже ХIХ-ХХ веков, по мере роста антиколониального движения, неизбежно утверждался принцип "один народ - одно государство". Поскольку говорить о наличии сформировавшихся наций в освободившихся от власти прежних метрополий странах Азии и Африки было сложно, вместо нее стало использоваться "промежуточное" понятие "народ", приобретшее ярко выраженный этнический оттенок.

Так, еще в конце ХIХ века идея национального суверенитета был дополнена совершенно новым принципом - равноправия и самоопределения народов (в России его главными адептами оказались большевики, внесшие его на II съезде РСДРП в партийную программу с целью подрыва государственности Российской империи). Этот принцип был в итоге записан в Уставе ООН, хотя последняя выступает сегодня как представитель государств и наций. Реальное же сосуществование "этнической" и "гражданской" концепций суверенитета продолжалось, порождая на практике немало коллизий.

Самоопределение без сепаратизма

После Первой мировой войны право на самоопределение официально признавалось за нациями и этническими группами, а после Второй мировой войны - за народами колониальных владений, что способствовало обретению ими независимости. Это сразу же породило серьезную проблему. В африканских странах слабые союзы племен, "выдавшие" себя за нации, добились создания государств - в результате государства оказались нежизнеспособными , что неизбежно привело к межнациональным конфликтам и войнам (достаточно вспомнить войну 1960-х гг. в Нигерии, унесшую жизни более 1 млн. человек, недавние столкновения в Республике Чад и в Руанде).

Правда, следует отметить, что лидеры антиколониальных движений второй половины ХХ века (М.Ганди, Д.Неру, Н.Мандела, Р.Мугабе) никогда не ставили своей задачей формирование новых государств на этнической основе и реализовали принцип "один народ (в этнокультурном смысле) - одно государство". Однако, в развитие импульса, порожденного антиколониальными движениями, у целого ряда народов проявилось стремление к созданию собственной "этнической" государственности. Приверженцы данного подхода пытались объявить источником государственного суверенитета и субъектом государственного самоопределения не нацию как совокупность граждан, а определенную этническую общность, реализующую свои права на "исторической территории". Выражением данной тенденции в 60-80-е гг. прошлого века стал этнический сепаратизм (баскский, курдский, северо-ирландский, албанский в пределах Балканского региона и др.) с претензиями на независимость. Движения указанных народов за "национальную свободу" имели место и ранее, однако в обозначенный период они обрели новые политико-правовые основания.

Понимая нереализуемость подхода "один народ - одно государство" в условиях смешанного состава населения большинства стран, а также реальную неспособность многих этнических общностей к самостоятельному государственному существованию, международное сообщество в лице ООН и ряда других организаций попыталось создать правовые ограничения на пути сепаратизма. Признавая право наций и народов на самоопределение, ведущие международные институты в принципе выступали против реализации его в форме отделения, дабы не поощрять сепаратистские устремления. Это подтвердил бывший генсек ООН Бутрос Гали, во время своего визита в Россию в 1995 г.

Современная концепция ООН предлагает этническим общностям достаточно широкие возможности для самоопределения без сепаратизма - не через отделение, а в таких политических формах, как автономия - территориальная, а чаще национально-культурная (предполагает предоставление государством гарантии развития национальных языков и культур), через общую демократизацию государства (когда права национальных общностей надежно защищаются законом и судом) и иным образом. Со сходных позиций предполагает решать проблему и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (т.н. Хельсинские соглашения 1975 г.).

Общие принципы урегулирования межнациональных конфликтов зафиксированы в Заключительном акте Совещания (т.н. " десять европейских заповедей "), которые были единогласно одобрены представителями всех стран - участников совещания в качестве закона, обязательного для исполнения. В соответствии с этими принципами конфликты должны решаться без применения силы со стороны какой-либо страны или группы стран по отношению к другой стране, а также без вмешательства в ее внутренние дела. При этом должны соблюдаться нерушимость границ и территориальная целостность всех стран-участниц Заключительного акта. При этом любой народ имеет право распоряжаться своей судьбой, что означает право на автономию для любого из народов, не имеющих своей государственности, но проживающего компактно на территории, где он составляет большинство. Действующая Конституция РФ, исходя из реального положения дел в стране и современного толкования принципов равноправия и самоопределения, устанавливает, что он должен осуществляться в границах РФ (ст.5. п.3).

Одновременно, для представительства интересов народов, не имеющих национальной государственности, существует созданная в 1991 г. Организация Непредставленных Народов и Наций (ОННН или UNPO), в работе которой принимают участие представители Абхазии, Гагаузии, Ингушетии, Чечни, Чувашии, Якутии, крымских татар, ассирийцев, косовских албанцев, каренов и др.

Двойной стандарт

При этом ни одна конституция ни одного из зарубежных государств не признает права на отделение входящих в его состав народов и национальных территорий. Любая попытка одностороннего выхода и сепаратистская деятельность, особенно с использованием вооруженной борьбы, подавляются силой, в том числе и на основе специального законодательства (например, законов о федеральной интервенции, действующих в Индии, Нигерии, Канаде и других странах).

Так, например, Французская республика, не отрицая за Корсикой прав на территориальную автономию , приравняла корсиканских сепаратистов к уголовникам и использует против них полицейские меры, Индия подавляет с помощью силовых средств движение сикхов и мусульманских сепаратистов в штатах Джамму и Кашмир, а правительство Великобритании в 1969 г. после начала межнациональных столкновений в Северной Ирландии (Ольстер) ввело туда полицейские спецподразделения и войска и распустило местный парламент.

Однако, как показывает практика стран Запада и ЕС, жестко подавляя сепаратистские движения на своей территории, в рамках стратегии "двойного стандарта" они одновременно поддерживают сепаратистов там, где им это выгодно. В этом отношении весьма примечательной является ситуация вокруг турецких курдов и косовских албанцев.

Так, например, Конституция Турции 1961 г. (ст. 54) считает всех граждан страны турками, хотя значительную часть (40-50%) населения этого государства составляют национальные меньшинства - 1 млн. арабов, более 500 тысяч грузин, более 1 млн. выходцев с Северного Кавказа (черкесов, чеченцев, абхазов, дагестанцев, осетин и др.). Но самой большой проблемой для турецких властей является наличие в стране огромной общины курдов (фарсоязычного народа иранской группы), насчитывающей от 14 до 20 млн. человек (1/3 населения). При этом курды лишены национальных структур власти, школ, вузов и просто права говорить на своем языке - проводится последовательная политика по их ассимиляции. В Уголовном кодексе Турции присутствует специальная статья, предусматривающая ответственность за "курдизм" (под которую при желании можно подверстать любые проявления национальной культуры и самосознания), а правительство этой страны не сделало практически ничего для преодоления ужасающей бедности населенных курдами районов.

В ответ на подобную дискриминацию с 1974 г. было развернуто партизанское движение курдов и примкнувших к ним нацменьшинств, возглавленное Курдской рабочей партией (КРП) и Фронтом национального освобождения Курдистана (ФНОК) во главе с А.Оджаланом, жестко подавляемое турецкими спецподразделениями и армией с использованием танков, бронетранспортеров и боевых вертолетов. За почти двадцать лет непрерывной войны уничтожено 2500 курдских и ассирийских сел, а в результате этнических чисток свыше 2,5 млн. человек было выселено из зон боевых действий. Лишь в 1982 г. правительство Турции признало существование в стране курдов, а в 1991 г. формально разрешило им разговаривать на своем языке. При наличии всех признаков геноцида, ни мировое сообщество, ни ЕС, в который входит Турция, не применили к ней никаких серьезных санкций, поскольку последняя является стратегическим союзником США и членом НАТО.

Албанцы, проживающие на территории сербского края Косово, под предлогом защиты прав которых США и блок НАТО развязали ничем не оправданную агрессию против суверенной Югославии, имели гораздо больше прав, чем турецкие курды. Албанцы-косовары обладали автономией до конца восьмидесятых годов (пока она не была отменена в ответ на антисербское восстание 1981 г. и попытки выдавливания сербов и других неалбанцев из края), имели возможность создавать свои национальные школы, газеты и политические партии. Так, на начало 1990-х гг. в Косово существовало 904 албанских начальных и 69 средних школ, университет. Не могли пожаловаться албанцы и на отсутствие внимания к себе и в пределах всей бывшей Югославии. На самых высоких государственных постах в СРЮ в разные периоды находились албанцы. Президентами Югославии были в свое время Синан Хасани и Фадиль Ходжа, Председателем, Коммунистической партии Югославии - тот же Фадиль Ходжа, Председателем Союза югославской молодежи Азем Власи.

В начале 90-х, когда численность албанцев в крае достигла 90% населения, стали создаваться параллельные органы власти и началось движение за отделение от Югославии. Террористические организации, впоследствии объединившиеся к 1998 г. в Армию освобождения Косова и получавшие солидную помощь из-за рубежа, развернули в крае террор, после чего правительство Сербии было вынуждено использовать против них армейские части и спецподразделения. Разгоревшийся в крае конфликт в итоге стал поводом для военной агрессии НАТО и США, стремящихся укрепить собственную гегемонию в мире и на европейском континенте.

Очевидно, что урегулирование ситуации в Косово и других кризисных регионах возможно лишь при восстановлении статуса ОБСЕ, которым она обладала до балканской войны, и при адекватном применении принципов ООН и Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Де-юре это означает непреложность принципа территориальной целостности государства Сербии и Черногории (т.е. независимость Косовского края не может быть провозглашена без согласия Сербии). Одновременно закрепленное Актом право народов распоряжаться своей судьбой требует предоставить косовским албанцам автономию в пределах конституционно-правового пространства Югославии.

Асимметричная федерация

Россия, государственность которой сочетает принципы территориального и национального федерализма, напрямую сталкивается сегодня с проблемой "этнического самоопределения". Провозглашенный большевиками принцип "самоопределения наций вплоть до отделения" вкупе с построением советского и российского федерализма на этнической основе (с "подтягиванием" всех крупных этнических общностей до уровня наций) сыграл роль "мины замедленного действия", в свое время разрушив СССР, и привел к формированию на его осколках целой группы этнократических режимов и "этнических тираний". Сегодня он продолжает работать на ослабление российской государственности.

Возникает парадоксальная ситуация, когда "национальные" субъекты РФ, в большинстве из которых "титульный этнос составляет меньшинство населения, заявляют о своем государственном суверенитете, ссылаясь на его этническую основу, добиваются необоснованных экономических привилегий и льгот, каких не имеют края и области (собственность на недра и ресурса, собственное гражданство и международная правосубъектность, право на осуществление внешнеэкономической деятельности и др.). Все вышеназванное придает Российской Федерации асимметричные черты, порождает претензии лишенных привилегий регионов (краев, областей и автономных округов) на повышение своего статуса.

Федеральные власти, долгое время шедшие навстречу подобным устремлениям, игнорировали то обстоятельство, что суверенитет федеративного государства фактически разрушается наличием в его составе подобных "суверенных государств" (вследствие этого произошло закрепление государственного статуса национальных республик в действующей Конституции). Не устранили этого юридического нонсенса ни подписание Федеративного договора в 1992 г., ни принятие новой конституции в 1993 г., ни подписание федеральным Центром и субъектами двусторонних договоров о разграничении полномочий и предметов ведения.

Следуя принятым в международной практике современным подходам, Россия должна, признавая право образующих ее народов на самоопределение, отстаивать принцип своей государственной целостности. Одновременно - добиваться конституционно-правового единства пространства и реального равенства субъектов федерации. На место опасного для федеративной государственности принципа "самоопределения наций вплоть до отделения" должна придти идеология "исторического самоопределения народов в составе России".

Обновленная Россия, на наш взгляд, должна представлять собой конституционную федерацию, составленную из формирующихся на основе межрегиональной экономической кооперации макрорегионов - "земель". В области национальной политики необходимо, уважая принципы равноправия народов России, закрепить законодательно статус русских в качестве основной государствообразующей нации - с признанием государствоообразующего статуса за другими народами России (все это в рамках концепции союза народов России вокруг русского народа как "ядра"). Признав важность создания благоприятных условий для развития русского народа (как залога благополучия России и всех населяющих ее народов) и обеспечив их реализацию мерами законодательного и социально-экономического характера, необходимо одновременно гарантировать обеспечение тех же самых условий и равноправия для всех российских народов во всех областях жизни (экономической, политической, культурной и т.д.).

Национально-территориальные регионы должны постепенно включиться в состав поэтапно создаваемых на базе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия и федеральных округов "земель", а национально-культурные автономии различного уровня (общегосударственного, что предполагает гарантии развития языка и культуры соответствующего народа в масштабах всей страны, "земельно-окружного", районнного, муниципального) - сохраниться и получить более широкое правовое и экономическое обеспечение за счет опоры на механизмы территориального самоуправления (при сохранении политического контроля со стороны соответствующих властных структур).

С этих позиций, на взгляд автора, следует подходить и к решению чеченского вопроса. Напомним, что чеченцы, подобно косовским албанцам, не один раз получали автономию в составе России - в 1859 г. (по окончании первой Кавказской войны) и в период 1922 - 1944 гг. и 1957 - 1991 гг. (в форме Чечено-Ингушской АССР, существование которой было прервано сталинской депортацией). Очевидно, что в своем нынешнем социально-экономическом, военном и морально-психологическом состоянии Чечня просто не в состоянии функционировать в качестве полноценного государства - субъекта международного права (вопреки мнению сторонников А.Масхадова и некоторых российских правозащитников). Тем более что подобный подход нарушает провозглашенный Хельсинскими соглашениями принцип нерушимости границ и территориальной целостности всех стран.

Не решает проблемы и простое предоставление Чечне "расширенной автономии" (по шотландской, уэльской, корсиканской и др. модели - хотя, на будущее, именно автономия могла бы стать формой реализации чеченским народом его права на самоопределение). Лишь реализация комплексной стратегии национального примирения (с подключением всех конструктивно настроенных сторон чеченской политики), социально-экономического восстановления республики и ее реинтеграции в общероссийское политическое, правовое и культурное пространство позволит постепенно определить статус республики в составе России (тем более что 70% чеченцев, по данным опроса Фонда "Общественное мнение", не настаивает на предоставлении Чечне какого-либо особого статуса в сравнении с другими субъектами РФ). Определенные перспективы решения "чеченской проблемы" на этом пути возникли после апрельского референдума 2003 г. по проекту республиканской конституции - однако последнее станет возможным при условии, что "автономизация" Чечни не будет существенно опережать процессы политического урегулирования и социально-экономического восстановления республики.

Примечания:

1 Горовиц Д. Ирредентизм, сепаратизм и самоопределение // Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993, С.147.