Original Material
Продлевать будете? Кирилл Рогов о переписывании Конституции и сконструированном большинстве
Продлевать будете? Кирилл Рогов о переписывании Конституции и сконструированном большинстве
Кирилл Рогов
6 августа 2020Фонд «Либеральная миссия» выпустил доклад «Новая (не)легитимность: Как проходило и что принесло России переписывание Конституции», над которым под редакцией вице-президента фонда Кирилла Рогова работали эксперты Ольга Кряжкова, Сергей Шпилькин, Станислав Андрейчук, Григорий Мельконьянц, Григорий Юдин, Владимир Гельман, свои комментарии дали Константин Сонин, Глеб Павловский, Игорь Клямкин, Александр Кынев, Николай Петров, Владимир Петров. Авторы доклада анализируют как сами изменения в конституции, так и организацию процесса их «одобрения» в контексте динамики политического режима и в сравнительной перспективе, дают расклад политических сил и оппозиции в прошедшей кампании, говорят об итогах и вероятных последствиях «обнуления» основного закона страны.
С разрешения фонда The Insider публикует статью Кирилла Рогова, в которой политолог анализирует процесс превращения России из президентской республики в страну авторитарного "президентского супрематизма" и одну из постсоветских стран с "вечными президентами".
Россия оставалась единственной из семи авторитарных стран постсоветского пространства, где конституционное ограничение по срокам не было отменено для действующего президента. Его отмена и сопутствующие поправки, утверждающие конституционную модель президентской супрематии, выглядят завершением происходившего в течение двух десятилетий транзита страны к зрелому персоналистскому авторитаризму. Однако эти изменения происходят гораздо позже, чем в прочих авторитарных постсоветских странах, в рамках юридически и политически ущербных процедур и на фоне снижающейся популярности режима. Эти процедуры, тем не менее, позволили Кремлю «сконструировать большинство»: отсутствие единой стратегии в рядах противников поправок, с одной стороны, и административная мобилизация конформистского электората (пенсионеров, работников крупных предприятий), с другой, привели к тому, что среди голосовавших сторонников принятия поправок было больше, чем противников.
Continuismo и динамика недемократических режимов
Внесение в Конституцию поправки, обнуляющей прежние сроки Владимира Путина и позволяющей ему с 2024 года вновь дважды занимать президентское кресло, безусловно, является главным событием предпринятой в России конституционной реформы. Это, однако, совсем не значит, что прочие 205 вставок и изменений, внесенные заодно с ней, не имеют значения — они достаточно ясно и последовательно отражают антидемократические установки путинского режима и претендуют на то, чтобы стать своего рода конституцией в конституции, переписать ее, не прибегая к процедуре принятия новой Конституции (см. подробнее в настоящем докладе материал «Правовой иллюзион: Можно ли считать новую Конституцию принятой надлежащим образом?» Ольги Кряжковой). Но именно поправка об «обнулении» является своего рода знáком и рубежом нового этапа в политической динамике режима, как и главной и истинной причиной конституционной реформы.
Манипулирование конституционными нормами в целях продления времени пребывания в президентском офисе — широко известное явление. Еще в первой половине 20 века оно получило название continuismo. Использование испанского слова связано с тем, что именно в латиноамерианских странах, рано ставших электоральными демократиями с преимущественно президентскими системами, проблема ограничения сроков президентства давно является одним из центральных конституционно-политических вопросов. Всего, по подсчетам современного исследователя, с 1945 года в мире имели место 129 эпизодов такого рода «пролонгаций». Но если в 20 веке чемпионами по continuismo были страны Латинской Америки, то в последние 30 лет около 70% всех случаев приходится на страны бывшего СССР и Африки.
Таблица 1. Статистика и география continuismoв в мире
Если обратиться к постсоветскому пространству, оставив в стороне страны Балтии (консолидированные демократии), то различие двух типов политических траекторий остальных бывших союзных республик хорошо видно в таблице 2. Это различие ясно проявляется: (1) в результатах выборов — неконкурентных в случае авторитарных стран (победитель регулярно получает здесь 80–90% голосов) и конкурентных во второй группе (победитель получает в среднем 53–58% голосов); (2) в уровне доступных политических прав и гражданских свобод — в среднем около 6 баллов в авторитарных странах по шкале Freedom House («несвободные страны», 7 — худшая оценка) против 3,6–4,0 баллов у второй группы («частично свободные страны»), и, наконец, (3) в сменяемости власти: в авторитарных странах средняя длительность пребывания лидера у власти составляет более 13 лет, в то время как во второй группе — около 6 лет.
Таблица 2. Два типа постсоветских режимов: уровень конкурентности и политических свобод
При том, что страны второй группы (Армения, Грузия, Молдова, Украина) не считаются полноценными демократиями и могут скорее быть названы «конкурентными олигархиями» (здесь правительство не находится под контролем граждан, отсутствует верховенство права, а политические партии и СМИ, как правило, зависят от олигархических группировок), сам по себе относительно высокий уровень политической конкуренции ведет к тому, что гражданские и политические права гораздо лучше здесь обеспечены. Россия в 1990-е годы тяготела к группе стран с конкурентным политическим режимом, но в 2000-е начала транзит в авторитарную группу, в то время как Киргизия, наоборот, после революции 2005 года перестала быть персоналистским авторитаризмом и перешла в группу «конкурентных олигархий». Вообще, следует обратить внимание, что в каждой из стран второй группы имела место по меньшей мере одна так называемая «цветная революция», в ходе которой массовые протесты граждан срывали попытку «окапывания» в исполнительной власти той или иной элитной группы и ее политической клиентелы. И, наоборот, во всех странах авторитарной группы правило ограничения числа президентских сроков не соблюдалось и пересматривалось тем или иным образом. До 2020 года Россия, стремительно приближаясь к странам авторитарной группы (78% Путина на последних президентских выборах, 5,6 баллов в уровне политических прав и гражданских свобод), оставалась единственной, где этот рубеж, пусть формально, продолжал существовать.
В странах, где режим становится неконкурентным, логики политического и конституционного процессов движения к диктатуре прочно переплетены. В полупрезидентских республиках президент является главой государства, но не главой исполнительной власти — бремя управления ею он делит с назначаемым или утверждаемым парламентом премьером: действует система двух ключей, один из которых находится в руках парламента. Если же президентской стороне удается взять под контроль надежное большинство в парламенте, относительная автономия премьера, предполагаемая конституционной конструкцией, превращается в фикцию, а президент становится де-факто и главой государства, и главой исполнительной власти. При отсутствии мощного сопротивления в элитах или на улицах это позволяет ему осуществить дальнейшую экспансию президентских полномочий — сначала фактических, а потом и конституционных.
Из таблицы 1 хорошо видно, что число кейсов «продления» гораздо больше, чем число президентов, занимавшихся этим. Это связано с тем, что процесс продления обычно носит «ползучий» характер. Как правило, сначала под каким-либо предлогом откладываются выборы и удлиняются президентские сроки. Это необходимо, чтобы укрепить президентскую патрональную пирамиду и сломить сопротивление прочих элитных и политических групп. Чем дольше президент находится у власти, тем крепче и шире сети патронажа и неизбежнее «продление». За этим следуют манипуляции с правилами исчисления сроков, избрание марионеточных президентов-местоблюстителей, и на последнем этапе в конституции вовсе убирается упоминание о числе сроков, либо вносится уточнение, согласно которому это ограничение не распространяется на действующего президента или на его прежние сроки.
При этом, как правило, «продление» сопровождается целым рядом конституционных изменений, которые институционально обеспечивают и подкрепляют «пожизненное президентство». Эти изменения перераспределяют полномочия прочих ветвей власти в пользу президентской и уничтожают основания их автономии, ставя в зависимость от президентской вертикали. Такого рода изменения, имевшие место практически во всех странах бывшего СССР c консолидированными авторитарными режимами (строки 1–6 таблицы 2), позволяют исследователям говорить об особой авторитарной конституционной доктрине президентской супрематии. Даже если в конституции присутствует упоминание о разделении властей, прочие элементы конституционной конструкции его не поддерживают и не обеспечивают. Фактически существует одна нераздельная президентская система власти — своего рода президентский принципат или диктатура. Сама идея республики становится здесь скорее фикцией; не случайно на следующем витке эти страны тяготеют к установлению «наследственного президентства». Именно поэтому значимой в российском случае является не только главная поправка о сроках, но и целый пул поправок, ограничивающих права граждан, ослабляющих правительство, уничтожающих элементы автономии местного самоуправления и судебной власти.
Наличие этого широкого институционального шлейфа объясняет одну особенность таких режимов. Хотя политологи классифицируют их как персоналистские (в противопоставлении партийным и военным), этот термин не стоит понимать буквально. При том, что продление президентских полномочий или отмена ограничений по срокам делаются обычно под конкретного лидера, а сам режим тяготеет к использованию такого архаического социального института как «культ личности» (президентов часто обзывают здесь «лидерами нации», внося даже этот термин в конституцию), речь в действительности идет не об индивидуальности, а о функции. Точно так гениальным руководителем оказывался каждый следующий генсек в Советском Союзе или каждый следующий из династии Кимов в Северной Корее. В Туркменистане и Узбекистане, где первые секретари республиканских компартий, став президентами, создали наиболее авторитарные постсоветские режимы и реализовали модель «пожизненного президентства», умерев на своих постах, их преемники уже через месяц триумфально получали на выборах те же самые 85% голосов, заменяли на бесконечных билбордах и почтовых марках изображения предшественника на свои, а в школах вместо литературных произведений и речей прежнего «отца» или «защитника» нации начинали штудировать опусы нового.
Принятие конституционной поправки об «обнулении» в России и комплекса сопутствующих ей норм маркируют транзит политического режима от более мягких форм авторитаризма (конкурентного авторитаризма) к тому, что многие исследователи именуют авторитарной гегемонией.
Российский кейс continuismo: ущербные процедуры и сконструированное большинство
Авторы еще одного сравнительного исследования продлений президентских полномочий описывают 60 удачных и неудачных попыток такого рода за последние 20 лет и классифицируют различные стратегии «продлений» (см. таблицу 3), а в приложении к этому тексту представлена картина того, как пожизненное президентство утверждалось в авторитарных странах постсоветского пространства. Из этих данных видно, что российский кейс continuismo также имел несколько стадий: это и избрание «президента-местоблюстителя» в 2008 году, и удлинение срока президентских полномочий с 4 до 6 лет. После возвращения Путина в президентское кресло на 3 и 4 президентские сроки шансы на его уход в соответствии с конституционной нормой становились ничтожны, также как крайне низки шансы, что, добившись продления полномочий, Путин не воспользуется этой возможностью. Обычно добившиеся продления лидеры не уходят добровольно, во всяком случае — в столь раннем по геронтократическим меркам «пожизненных» возрасте. Однако дело даже не в этом: поправка об «обнулении» сроков действующего президента, как и в других подобных случаях, символически удостоверяет, что теперь не президент заложник и объект регулирования конституционных норм, а, наоборот, Конституция — объект регулирования и продукт воли президентской власти.
Таблица 3. Способы продления президентских сроков и их успешность
Механизм конституционного «обнуления», использованный Владимиром Путиным, повторяет таджикский сценарий 2003 года: президент Эмомали Рахмон провел референдум о внесении в конституцию 56 поправок, где, помимо норм, подтверждающих разнообразные права граждан, в том числе — на бесплатную медицину и образование, содержалось ограничение президентства двумя сроками с оговоркой, что оно не относится к самому Эмомали Рахмону. Вместе с тем особенностью российского кейса в сравнении с прочими странами бывшего СССР является весьма пóзднее (и неполное) конституционное закрепление путинского статуса «вечного президента». В странах Центральной Азии отмена или опрокидывающее нарушение правила двух сроков происходили в конце 1990-х — начале 2000-х годов: Назарбаев (1998), Ниязов (1999), Акаев (2000), Каримов (2003). А. Лукашенко отменил ограничение по срокам в 2004 году, на десятом году правления, в Азербайджане ключевым шагом в этом направлении стала наследственная передача власти от Гейдара Алиева к сыну Ильхаму в 2003 году, а отмена ограничений по срокам для последнего произошла в 2009 году, на шестом году правления (подробнее см.: Приложение. Постсоветские президентства: практика авторитарных пролонгаций).
В России формальная отмена конституционных ограничений для действующего президента состоялась лишь на двадцатом году пребывания Путина у власти и на двадцать девятом году ее постсоветской истории. Это связано с тем, что до начала 2000-х годов, как уже было сказано, Россия в большей степени следовала траектории конкурентных режимов (конкурентных олигархий), где существует сильная оппозиция президентской власти, не контролирующей или контролирующей лишь частично парламент и региональные выборы. Этот десятилетний опыт неавторитарного режима сделал возврат к диктатуре в России более сложным и длительным процессом.
Гораздо менее уверенным, чем его авторитарные собратья по постсоветскому пространству, выглядит Владимир Путин и в процедурах продления своего президентства. Объявив 15 января конституционную реформу, он лишь 10 марта, в условиях нарастающей эпидемии, решился анонсировать ее ключевой элемент — поправку об «обнулении» собственных президентских сроков. Затем использовал гибридную форму принятия поправок, не соответствующую ни одной из процедур, предусмотренных действующей конституцией (см. подробнее материал Ольги Кряжковой), а референдум, который обычно используют для своей легитимации лидеры зрелых авторитарных режимов, заменил имитационной формой «всероссийского голосования», фактически отменившей общепринятые нормы контроля голосования и верификации его результатов.
Громоздкая и ущербная в юридическом и политическом отношении процедура понадобилась по той причине, что популярность Владимира Путина и олицетворяемого его фигурой статус-кво снижалась в последние годы, в то время как уровень репрессивности режима и уровень его контроля над общественными и электоральными процессами не компенсировали этого снижения в достаточной мере. В результате поправка об «обнулении» вызывала широкое неприятие в общественном мнении, в особенности на фоне многократных заверений Владимира Путина, что он намерен соблюдать нормы действующей Конституции.
Статьи по теме
Хвост вертит кометой: масштабы и география аномалий "поправочного" голосования 2020 года
Действительно, как показывают социологические данные, сторонники и противники поправок составляли накануне голосования близкие по величине группы (см. подробнее в материале Григория Юдина в настоящем выпуске). В социологических опросах доля первых колебалась в диапазоне 40–51%, а вторых — 30–45%, при среднем разрыве около 9 п.п. (в июньских опросах разрыв заметно сократился), однако этот разрыв может быть связан с меньшей склонностью оппонентов режима сообщать свое мнение социологам.
В этих условиях Кремлю пришлось идти на значительные ухищрения, чтобы превратить эту картину общественного раскола в демонстрацию повсеместного одобрения «обнуления» и сопутствующих конституционных новаций. Помимо манипуляций с процедурой принятия поправок (205 поправок были выданы за одну, чтобы спрятать «обнуление» за фасадом социал-популизма и экзальтированного патриотизма), Кремль использовал экстремальную ситуацию эпидемии ковид-19 для того, чтобы сломать электоральные стандарты и механизмы контроля выборов, действовавшие в течение предыдущего десятилетия и позволявшие ограничивать масштабы фальсификаций.
Как показывает статистический анализ результатов «всероссийского голосования», за вычетом аномальных голосов (фальсификаций), реальный его результат находится в районе 65% голосов «за» при явке около 43% вместо официально объявленных 78% «за» при явке 68% (такие же результаты мы видим не только на многочисленных отдельных участках, но и в целых регионах, где масштабные фальсификации не имели места — например, в Хабаровском крае). Таким образом, доля аномальных голосов в общем числе поданных голосов составила 37%, в то время как на федеральных выборах последних 12 лет она колебалась в диапазоне 14–23% от общего числа голосов (см. подробнее в материале Сергея Шпилькина в этом выпуске). Немедленно после экстремального «ковидного» голосования Кремль закрепил эту новацию в законодательстве, ограничив возможности наблюдения за выборами и узаконив механизм многодневного голосования, в том числе и на «придомовых территория», т.е. вне помещений для голосования (поправки были одобрены Думой во втором чтении уже 15 июля, а окончательно 21 июля).
Однако очищенное от аномальных голосов (прямых фальсификаций) распределение голосов 65% «за» и 35% «против» также выглядит в известном смысле авторитарным артефактом. Как известно из социологических опросов, сторонники поправок в целом гораздо чаще выражали намерение принять участие в голосовании, чем их противники (см. таблицу 4). При наличии двух равных по размеру групп сторонников и противников и тех уровнях мобилизации, на которые указывают социологические опросы (85% готовых идти голосовать среди сторонников и 53% среди противников), распределение голосов должно составить примерно то, которое наблюдается в очищенных от фальсификата результатах голосования.
Таблица 4. Намерение принять участие в голосовании среди сторонников и противников поправок и президента Путина
Выраженное сторонниками поправок в разговоре с социологами намерение идти вовсе не означает их фактического прихода. В действительности эти более конформистские контингенты в разговоре с полстерами скорее дают социально нормативные ответы, чем выражают свои истинные намерения. Именно поэтому основной задачей властей было (как это было и на президентских выборах 2018 года) привести соответствующие контингенты к урнам, точнее — принести урны к ним. Из социологических данных хорошо известны параметры соответствующих контингентов. Если среди людей с высшим образованием число противников поправок превышает число сторонников, то среди людей с образованием ниже среднего число сторонников к числу противников относится как 2 к 1. Но самое яркое различие в отношении к поправкам связано с возрастом: среди людей младше 55 лет сторонников поправок меньшинство (45 к 55), а среди тех, кто старше, оно составляет 70 к 30 (см. подробнее об этом материал Григория Юдина в настоящем сборнике и график 1).
График 1. Отношение к поправкам по возрастным группам
Задачу мобилизации правильных контингентов решали две технологии: принуждение к голосованию со стороны работодателя (в особенности на крупных предприятиях с большой долей неквалифицированного труда) и голосование вне избирательных участков — на «придомовых территориях», которое вылилось в по-квартиный обход пенсионеров (подробнее об особенностях и условиях голосования по поправкам см. в материале Станислава Андрейчука и Григория Мельконьянца в настоящем выпуске).
В стане противников поправок наблюдалась, по сути, противоположная и хорошо знакомая картина. В странах с не совсем консолидированными авторитарными режимами, где еще считают бюллетени, хотя уже и нечестно, оппозиция, как правило, расколота по поводу ключевого вопроса — голосовать или бойкотировать выборы? На решение его тратятся основные силы, но консенсус практически никогда не достигается. Более того, разные фракции оппозиции периодически меняют свое отношение к проблеме: так, Алексей Навальный, многие годы выступавший адептом стратегии участия, на этот раз, наоборот, выступал сторонником неучастия. Зато многие традиционные «бойкотчики», годами агитировавшие за неучастие, на этот раз признали стратегию протестного голосования. Но, в результате, все остались при своих (подробно о стратегиях оппозиции и существующих для нее ограничениях см. в материале Владимира Гельмана в настоящем выпуске).
Однако отказ от участия, стратегия «бойкота», т.е. заведомого непризнания легитимности процедуры, почти автоматически означает для оппозиции и отказ от оспаривания результатов голосования. Между тем, как показывает уже упомянутое исследование удачных и неудачных попыток «продлений» с 2000 года, процент неудачных случаев пролонгаций президентства с помощью изменений в конституции довольно высок (16 случаев из 40, см. таблицу 1), однако в большинстве случаев неудача была связанна с массовым сопротивлением граждан и уличной протестной мобилизацией (в то время как верховные и конституционные суды оказываются по большей части бесполезны и препятствием на пути таких попыток стали лишь однажды1). Впрочем, как отмечают авторы исследования, такая мобилизация должна включать достаточно широкий спектр сил и организаций, в том числе и неполитических, чтобы увенчаться успехом. К тому же социологические опросы, демонстрирующие наличие от 40 до 50% опрошенных, готовых поддержать поправки, указывают на отсутствие «антипоправочного» большинства в обществе, во всяком случае — на высокую толерантность его к отмене такого важного конституционного барьера, как ограничение президентских сроков.
Так или иначе, несмотря на весьма высокую долю противников поправок и очевидную ущербность легальных процедур российская оппозиция и российское общество не смогла оказать заметного сопротивления перекраиванию конституции и «обнулению» путинских сроков. Это будет иметь и уже имеет тяжелые институциональные последствия вследствие легализации и широкого распространения тех практик и институциональных новаций, которые теперь вписаны в конституцию или сформировались в процессе принятия поправок, прежде всего — в сломе стандартов контроля голосования, которые существовали прежде и за которые в 2010-е годы российская оппозиция вела не совсем безуспешную борьбу. С другой стороны, легитимность нового конституционного режима «президентского принципата» или диктатуры также не выглядит вполне обеспеченной. Недостаток как плебисцитарной, так и юридической легитимности нового режима будет подталкивать Кремль к расширению репрессивных мер, давлению на элиты и гражданских активистов, расширению форм контроля общества и каналов информации, а также к поиску различных способов поддержания снижающейся популярности Владимира Путина.
Если подводить итог поправочному противостоянию, то можно сказать, что на стороне общества — заметная эрозия путинской харизмы, снижение популярности, недостаточная легитимность нового конституционного порядка и экономическая неуспешность режима, в то время как на стороне режима — значительный организационный потенциал, готовность к принуждению и ограниченным репрессиям, страх элит, общественный конформизм (сосредоточенность на личных стратегиях успеха) и слабость оппозиции.
Приложение: постсоветские президентства: практика авторитарных пролонгаций
Постсоветские президентства: практика авторитарных пролонгаций (продолжение)
