К Соединенным Штатам Европы

Европарламент принял проект масштабной реформы ЕС. У стран почти исчезнет право вето, а Брюссель получит больше полномочий. Но ждать этих изменений в лучшем случае несколько лет

В конце декабря большинство депутатов Европарламента проголосовало за запуск реформы основополагающих принципов работы Евросоюза. Суть изменений — сделать ЕС более быстрым в принятии решений и меньше зависящим от позиции одной отдельной страны.

Предложенные поправки, в частности, помогут избавиться от ситуаций, которые постоянно повторяются на последних саммитах ЕС. Премьер-министр Венгрии Виктор Орбан шантажирует остальные страны и блокирует выделение помощи Украине и начало переговоров о вступлении страны в ЕС, используя имеющееся у него по обоим вопросам право вето. В новом проекте реформы ЕС предлагается резко снизить число подпадающих под принцип «единогласия» вопросов, а также назначать председателя Еврокомиссии в Европарламенте, сократить количество еврокомиссаров и даже создать общеевропейскую армию. Несмотря на то, что после голосования процесс реформы можно считать запущенным, ему предстоит пройти еще как минимум шесть этапов, которые растянутся на несколько лет. Но главное — реформа должна «пережить» выборы в Европарламент в 2024 году и новый состав Еврокомиссии.

22 ноября Европарламент большинством голосов принял проект реформы базовых соглашений ЕС. Предлагается ни много ни мало изменить заметную долю принципов, на основании которых сейчас работает Евросоюз. Уйти от права вето при голосовании в Совете ЕC, пересмотреть функции Европарламента, изменить схему формирования Еврокомиссии и ввести дополнительные формы участия европейских граждан в политике.

Последние подобные по масштабу изменения всей архитектуры Евросоюза принимались в Лиссабоне в 2007 году. Лиссабонское соглашение стало следующей вехой в укреплении единства Европы и централизации полномочий, ранее остававшихся на уровне стран-членов, а не всего ЕС. Предложенный в этом декабре вариант реформы фактически продолжает развитие ЕС в эту сторону.

И тогда, и сейчас слышны голоса как сторонников, так и противников этого движения. Первые видят в укреплении ЕС и его централизации способ справиться с внутренними кризисами, неповоротливостью и медленным темпом необходимых изменений. Вторые считают, что ЕС не нужно превращаться в «Соединенные Штаты Европы» — супергосударство, где мнение малых членов будет игнорироваться в угоду тому, чего хочет и за что голосует большинство.

«Геополитическое давление, миграция и война у порога, пандемии, цифровизация… Когда мир меняется, ЕС тоже нуждается в обновлении», — заявил после голосования в Европарламенте соавтор текущего проекта реформы ЕС и один из сторонников его дальнейшего укрепления, бывший премьер-министр Бельгии Ги Верхофстадт.

«Совершенно непродуманный и непропорциональный сдвиг в принятии решений в сторону централизованных структур, ускользающих от демократического контроля», — не согласился с ним Яцек Сариуш-Вольский, бывший вице-президент Европарламента и депутат от польской правой партии «Право и справедливость», который изначально также был соавтором проекта поправок, но затем вышел из состава рабочей группы.

Европа в заложниках у автократов

В Брюсселе настаивают на проведении реформы именно сейчас, потому что ЕС столкнулся с кризисом верховенства права, отмечает в комментарии «Новой-Европа» еще один из соавторов проекта поправок евродепутат Дэниел Фройнд. Несмотря на то, что в Польше на последних выборах авторитарный откат был остановлен, в Венгрии ситуация с правами человека и верховенством права всё еще в плачевном состоянии. Более того, премьер-министр Виктор Орбан регулярно «берет в заложники» помощь ЕС Украине, используя имеющееся у каждой страны ЕС право вето и требуя взамен от Брюсселя уступки.

Авторитарные тенденции в Венгрии уже привели к тому, что ЕС заморозил часть денег, которые причитались стране из европейского бюджета — в том числе из той его части, что предназначалась для восстановления экономик после пандемии COVID. С одной стороны, это рычаг давления Брюсселя на Будапешт — деньги из ЕС поступают по мере улучшения ситуации с верховенством права в стране. С другой стороны, сохранение права вето в Совете ЕС оставляет рычаг влияния на Брюссель и в руках Виктора Орбана. Разморозка фондов становится требованием Будапешта, при котором он может поддержать те или иные решения ЕС — например, о помощи Украине.

Похожая ситуация наблюдалась и в Польше: после антидемократической судебной реформы, которую провела правящая партия «Право и справедливость», ЕС заморозил в фондах средства, полагавшиеся Варшаве. При этом право вето позволило Польше, например, эффективно блокировать изменение европейской миграционной политики. И хотя в Польше в результате победы на выборах проевропейских сил скоро будет сформировано новое правительство, ЕС не застрахован от таких проблем в будущем.

Например, осенью на выборах в Словакии вышла в лидеры пророссийская партия Роберта Фицо, который высказывался против поставок европейской помощи в Украину. А в конце ноября на парламентских выборах в Нидерландах победила ультраправая Партия свободы, настроенная резко против сближения с ЕС и выступающая против, например, миграционной политики объединения. И по мере усиления евроскептиков и ультраправых сил в европейских странах эта системная проблема, вероятно, может только усугубиться.

Курс на расширение

Кроме того, после российского вторжения в Украину ЕС интенсифицировал переговоры о вступлении в объединение новых членов. Сейчас статусом кандидата обладают пять стран западных Балкан: Босния и Герцеговина, Албания, Северная Македония, Сербия и Черногория. Этого же добились в этом году Молдова и Украина. А 8 ноября Еврокомиссия дала «зеленый свет» Грузии. У Турции статус кандидата в ЕС есть уже почти 25 лет, да и многие другие перечисленные страны «зависают» на этом этапе не первое десятилетие.

Однако после 24 февраля вопрос реального расширения ЕС стал рассматриваться как ответ на новые геополитические вызовы, которые встали перед Европой. Об этом, например, в мае этого года говорили президент Франции Эммануэль Макрон на саммите по безопасности в Братиславе и канцлер Германии Олаф Шольц на пленарных дебатах в Европарламенте.

Кроме того, в декларации по итогам встречи глав государств ЕС в Гранаде 6 октября зафиксировано: «Расширение [ЕС] — это геостратегическая инвестиция в мир, безопасность, стабильность и процветание».А сама встреча положила начало серии мероприятий по выработке «Стратегической повестки» на 2024–2029 годы. Этот документ разрабатывается каждые пять лет, и в нем определяются главные политические приоритеты развития Евросоюза.

Проблема заключается в том, что сам ЕС к такому расширению пока не готов — прежде всего, с точки зрения внутреннего устройства и правил игры. И главный стопор на этом пути — всё то же право вето.

Когда на заре объединения в ЕС состояли лишь несколько стран, принцип «единогласия» был вполне целесообразен. Но теперь, когда количество участников достигло двадцати семи и может еще увеличиться, ЕС рискует стать попросту неуправляемым. Всегда может найтись страна, которая саботирует какое-то решение, потому что оно противоречит ее текущим внутриполитическим интересам.

При этом у принципа «единогласия» есть важные идеологические аргументы «за». Евросоюз с самого начала создавался как объединение равных независимых государств. Поскольку ни одно государство не может навязывать свою политику другим, принцип «единогласия» служил гарантией того, что мнение всех членов ЕС как суверенных государств, вне зависимости от их размера, мощи экономик и политической значимости, всегда будет учитываться. Уход от этого принципа может означать переход от конфедеративного объединения, каким сейчас является ЕС, к федеративному протогосударственному образованию.

С правом вето связано и то, что после начала войны в Украине ЕС оказался очень неповоротлив в принятии экстренных решений. Объединение тратит много времени на выработку консенсуса в отношении важных шагов — будь то санкции против России или введение новых налоговых или миграционных политик. Хотя в других случаях быстро среагировать на вызовы не удается и из-за того, что до сих пор существовавшие полномочия находятся на уровне национальных правительств, а не делегированы на общеевропейский уровень. К таким полномочиям, в частности, относятся вопросы внешней политики, обороны и безопасности, энергетика и многое другое. В условиях войны, однако, долгое согласование общих политик ставит ЕС в слабую позицию.

Ответ на запрос граждан

Наконец, сами институты ЕС страдают от кризиса их легитимности. Во многих странах усиливаются евроскептики, критикующие Брюссель как раз за то, что он не учитывает национальные интересы, а на грядущих выборах в Европарламент эти силы могут потеснить доминирующие сегодня проевропейские партии.

Такие тенденции усугубляются и тем, что доверие к институтам ЕС среди европейских граждан остается невысоким. Весной 2023 года ЕС доверяли 48% европейцев. Это заметно больше, чем в прошлом десятилетии (в 2011 году поддержка составляла 31%), но всё равно не слишком много. В самом ЕС считают, что проблема может быть связана с недостатком демократичности европейских институтов. Они оторваны от европейских граждан и мало подотчетны им.

О расширении участия граждан в европейской политике, большей инклюзивности институтов и создании дополнительных механизмов подотчетности говорится в выводах конференции Future of Europe, которая проходила в 2021–2022 годах. Это масштабное мероприятие-эксперимент длилось более года и включало в себя серии дискуссий в разных странах ЕС о том, как должно выглядеть объединение в будущем. Главными участниками дискуссий были сами европейские граждане — в мероприятии приняли участие больше 700 тысяч человек.

Формально весь проект предложенной неделю назад реформы — это именно ответ на запрос со стороны граждан, полученный на конференции Future of Europe. Тот же факт, что Европарламент подступился к реформе только сейчас, говорит лишь о медлительности европейских институтов и неповоротливости всей системы, отмечает в комментарии «Новой-Европа» политолог Иван Преображенский. Конференция завершилась в мае 2022 года — на подготовку проекта реформы ушло полтора года.

При этом, как считает Преображенский, важно запустить этот процесс как можно быстрее — до выборов 2024 года. После выборов поменяется состав и Европарламента, и Еврокомиссии.

Новый Лиссабон

Прошлая большая реформа соглашений ЕС проводилась более 15 лет назад. Тогда, в 2007 году, был подписан, а спустя два года после ратификации в национальных парламентах вступил в силу Лиссабонский договор. Решение о необходимости реформы было принято на фоне провала в первой половине 2000-х годов предыдущей попытки изменить работу союза с помощью Европейской конституции — текст был согласован в органах ЕС, но не прошел ратификацию в странах — членах союза.

Что изменил в работе ЕС Лиссабонский договор?

• Новые правила голосования в Совете ЕС В Совете ЕС было пересмотрено правило голосования квалифицированным большинством. Во-первых, раньше у разных государств было разное количество голосов — в зависимости от размера страны. Теперь же для принятия решения квалифицированным большинством нужно заручиться поддержкой 55% членов Совета (15 из 27), на территории которых проживает не менее 65% населения ЕС. Во-вторых, увеличилось число областей, по которым для принятия решения достаточно квалифицированного большинства голосов в Совете ЕС и необязательно соблюдать принцип единогласия.

• Расширение полномочий Европарламента Договор усилил Европарламент, расширив количество сфер, по которым нижняя палата может принимать законы с последующим утверждением в Совете ЕС квалифицированным большинством голосов. Если раньше таких областей было 40, то теперь их число выросло почти в два раза и достигло 73. В частности, в полномочия Европарламента вошли вопросы миграционного законодательства, единого рынка, защиты окружающей среды. Также Европарламент стал согласовывать бюджет и международные соглашения ЕС. Кроме того именно евродепутаты получили возможность поддержать или отвергнуть кандидатуру председателя Еврокомиссии, которую предлагает Совет ЕС. Именно так была назначена действующая глава Еврокомиссии — Урсула фон дер Ляйен. До этого Совет ЕС фактически назначал председателя Еврокомиссии сам — у Европарламента была только консультативная функция и возможность вынести вето всему составу Еврокомиссии.

• Президент и глава МИД Лиссабонский договор ввел две новые должностные позиции — президента Европейского совета и верховного представителя союза по иностранным делам и политике безопасности, или главы европейской дипломатии. Президент избирается квалифицированным большинством членов Евросовета на 30 месяцев. В его обязанности входит координация работы Совета, а также внешнеполитические функции — представление ЕС за рубежом. Сейчас эту должность занимает Шарль Мишель. Глава европейской дипломатии тоже назначается квалифицированным большинством Евросовета, но сразу на пять лет и с согласия председателя Еврокомиссии. Он отвечает за координацию внешней и оборонной политики ЕС, а также обладает правом законодательной инициативы. Сейчас на этой должности находится Жозеп Боррель.

• Новые компетенции ЕС и сохранение национального контроля Лиссабонский договор расширил компетенции ЕС — в них были включены, например, политика по защите окружающей среды, спорт и туризм, космические программы и защита интеллектуальной собственности. Но при этом были утверждены меры контроля национальных парламентов за деятельностью ЕС. В течение восьми недель после выдвижения законопроекта национальные парламенты могут заявить протест, и если такое решение примет треть парламентов, законопроект будет остановлен и отправлен на доработку.

Новая реформа, которую предлагают провести евродепутаты сейчас, фактически развивает идеи Лиссабонского договора в части создания единого политического пространства ЕС. По мнению политолога Ивана Преображенского, проект предлагает фундаментальные изменения в функционировании всего объединения и готовит платформу для расширения состава ЕС.

1. Власть квалифицированного большинства

По задумке авторов реформы, голосование квалифицированным большинством в Совете ЕС должно почти полностью прийти на смену принципу «единогласия». Теперь, как предлагается, даже вопросы внешней политики, обороны и безопасности, налогообложения и расширения ЕС должны приниматься исключительно по новой процедуре. Это означает, в частности, что национальные правительства потеряют возможность блокировать введение новых санкций.

При этом принцип «единогласия» продолжит действовать по вопросу расширения ЕС, но не на промежуточных этапах, например, в начале переговоров со страной-кандидатом о потенциальном членстве, а только на финальном.

2. Усиление парламента

Помимо того что право вето национальных правительств Совета ЕС почти полностью перестанет быть преградой для решений, принятых Европарламентом, сама «нижняя палата» получит больше власти. Так, евродепутаты предлагают передать в парламент право законодательной инициативы, которое сейчас принадлежит Еврокомиссии.

Кроме того, согласно действующим правилам, главу Еврокомиссии выдвигает совет ЕС, а Европарламент лишь ее утверждает. Поправки предлагают сделать схему обратной: Европарламент номинирует, а Совет ЕС утверждает квалифицированным большинством.

3. Европейский исполнительный орган

Саму Еврокомиссию предлагается переименовать в Европейский исполнительный орган (European Executive), а количество еврокомиссаров — зафиксировать на уровне 15 человек. Сейчас число еврокомиссаров привязано к количеству стран — членов ЕС. Таким образом, их 27, а в предыдущем созыве, пока Великобритания не вышла из объединения, было 28. Кандидатов на посты еврокомиссаров номинирует избранный председатель комиссии по своему усмотрению, хотя Европарламент может не согласиться с предлагаемым составом кабинета.

Чтобы компенсировать утрату принципа «один еврокомиссар — одна страна», проект предлагает подчинить назначение на посты еврокомиссаров правилу ротации по национальному принципу — так, чтобы каждая из стран объединения была периодически представлена в исполнительном органе. Сейчас система ротации применяется при председательстве Совета ЕС, и этот подход, кажется, работает неплохо. В этом полугодии пост страны-председательницы занимает Испания, а в январе эта позиция перейдет Бельгии.

4. Новые компетенции ЕС

Евродепутаты предлагают включить в число совместных компетенций ЕС и стран-членов вопросы здравоохранения, гражданской обороны, промышленности и образования, которые раньше были задачами исключительно национальных правительств. Так ЕС сможет влиять на принятие решений в этих сферах и устанавливать стандарты для всего объединения.

Еще одним направлением централизации полномочий должен стать Европейский оборонительный союз. По замыслу поправок, у ЕС появится постоянный военный контингент и потенциал быстрого развертывания. Предполагается, что оборонительный союз будет финансироваться из общеевропейского бюджета.

5. Больше демократии

Наконец, чтобы повысить участие европейских граждан в делах ЕС, предлагается ввести институт общеевропейских референдумов «по вопросам, имеющим отношение к действиям и политике Союза (включая одобрение имеющихся предложений по реформе базовых соглашений)». Также реформа предполагает внедрение в процесс принятия решений других практик гражданского соучастия.

Тем самым евродепутаты планируют решить проблему недостатка демократичности и легитимности ЕС. По задумке, граждане станут больше участвовать в принятии решений ЕС, а значит, в большей степени будут считать, что политика ЕС хоть как-то соотносится с их интересами.

Раскол и смутные перспективы

В разработке проекта реформы участвовали представители самых разных политических групп: Европейской народной партии (ЕНП, правоцентристы), Альянса социалистов и демократов (левоцентристы), группы «Обновляя Европу» (либералы), «зеленых» и левых. Но, несмотря на такую широкую коалицию в период подготовки, далеко не все евродепутаты проголосовали в поддержку проекта. В итоге за проект высказались 305 депутатов, против — 276, воздержались 29.

Больше трети — 99 — голосов «за» пришлось на социал-демократов, 73 голоса поступило от «Обновляя Европу», 63 — от «зеленых», 46 — от ЕНП, 13 — от левых, и еще 15 — от неаффилированных депутатов.

Фройнд, который как соавтор проекта голосовал «за», отмечает в комментарии «Новой-Европа», что главная цель реформы — демократизация ЕС, обеспечение его устойчивости и работоспособности, укрепление безопасности. В том числе это включает задачу «снизить восприимчивость к шантажу со стороны автократов», говорит Фройнд, намекая на Виктора Орбана. Именно отказ от права вето, по мнению евродепутата, является самой важной частью реформы. Также важно включение политики здравоохранения в компетенции ЕС — это поможет установить минимальные стандарты по здравоохранению и избежать, в частности, запрета на аборты, как это было в Польше, подытоживает он.

Другие важные потенциальные союзники для сторонников реформы — Париж и Берлин. Ни президент Франции Макрон, ни канцлер Германии Шольц публично не высказывались на тему проекта, но на их поддержку вполне можно рассчитывать — в сентябре обе страны представили свои предложения по реформе в Совете ЕС. И это ясный сигнал, что две главные страны ЕС открыты к реформированию объединения.

Но не все депутаты даже среди тех, кто принимал участие в подготовке реформы, в итоге поддержали ее. Так, Европейская народная партия — проевропейская группа, чей представитель был задействован в работе над проектом, — стала главным поставщиком голосов «против»: 83 ее депутата не поддержали реформу. К ним присоединились евроскептики из Альянса европейских консерваторов и реформистов — 63 голоса, ультраправая группа «Идентичность и демократия» — 52 голоса, и другие.

Одним из наиболее ярых противников реформы стал Чарли Веймерс, зампредседателя Альянса европейских консерваторов и реформистов и член ультраправой партии «Шведские демократы». По его мнению, если реформа будет осуществлена, ЕС превратится в «супергосударство» (шв. superstat).

«Соединенные Штаты Европы. Именно за это проголосовали сегодня большинство членов Европейского парламента, — отметил Веймерс. — В такой Европе у Швеции будет так же мало власти, как у государства в Германии.

Мы будем налоговой провинцией на севере с символическими парламентскими выборами. Поверьте, “Шведские демократы” сделают всё возможное, чтобы защитить нашу демократию и независимость и остановить запланированный захват власти централистами».

Но, несмотря на существенные расхождения во мнениях относительно реформы, голосование состоялось и решение принято — процесс изменения соглашений запущен. Евродепутаты призвали «немедленно и без обсуждения представить предложения [...] Европейскому совету», который, в свою очередь, мог бы простым большинством голосов созвать Конвент. Конвент — это специальный орган, который рассматривает возможные изменения в базовые соглашения.

Процесс запущен. Когда результат?

Однако на деле формальный процесс внесения изменений в основополагающие документы ЕС куда сложнее. Он регулируется 48-й статьей Договора о Евросоюзе.

Существуют две процедуры внесения изменений в базовые соглашения: обычная и упрощенная. Упрощенная процедура используется в случае не самых важных изменений в соглашения и в данной ситуации вряд ли подходит. Вынесенные сейчас на рассмотрение изменения носят фундаментальный характер и предполагают перераспределение власти и между государствами и ЕС, и между европейскими институтами.

Обычная же процедура подразумевает, что правительство любого государства — члена ЕС, Европарламент или Еврокомиссия подают предложение о внесении изменений в Совет ЕС — и это та стадия, на которой сейчас находится рассмотрение проекта. Совет ЕС, в свою очередь, направляет проект предложений в Европейский совет. Европейский совет может простым большинством голосов (50%+1 голос, то есть 14 голосов) принять решение о рассмотрении поправок.

После этого созывается Конвент, в который входят представители национальных парламентов, главы государств и правительств, Европарламент и Еврокомиссия. Конвент, в свою очередь, может методом консенсуса рекомендовать созвать Межправительственную конференцию. В нее должны войти представители правительств всех стран — членов ЕС. Конференция финализирует поправки к базовым соглашениям и должна проголосовать за принятие изменений единогласно. Далее следует процесс ратификации всеми национальными парламентами стран-членов, и только после этого поправки вступят в силу.

Весь этот процесс — дело очень небыстрое. В случае с Лиссабонским договором он занял почти три года. В марте 2007 года Еврокомиссия начала работать над проектом реформы на основе предложений национальных правительств. К июню 2007 года проект был готов, и Европейский совет созвал Межправительственную конференцию, которая работала до октября. 13 декабря 2007 года договор был подписан, после чего процесс его ратификации занял еще почти два года. Последней в ноябре 2009 года ратифицировала договор Чехия, и он вступил в силу.

Дэниел Фройнд считает, что проект достигнет Евросовета уже в период председательства в ЕС Бельгии, то есть в первой половине 2024 года. Но пока что непонятно, наберутся ли необходимые 14 голосов из 27 для созыва Конвента. В начале сентября, когда черновой вариант проекта реформы был представлен в Европарламенте, источники Politico в европейской дипломатии сообщали, что среди членов ЕС нет большинства в поддержку изменения соглашений.

Очень многое будет зависеть от нового проевропейского правительства Польши, полагает Фройнд: поддержит ли оно поправки или в духе прошлого правительства будет противостоять ЕС. При этом в октябре 2023 года лидер будущей главной партии в правящей коалиции «Гражданская инициатива» Дональд Туск заявил, что объединению «революционные преобразования» не нужны.

Иван Преображенский тем не менее считает, что шансы на то, что большинство будет получено, всё-таки достаточно высоки. Принципиальная угроза сейчас исходит от стран, где власть находится в руках у евроскептиков, — Венгрии и, вероятно, Словакии. Новое правительство в Нидерландах, где на выборах победила ультраправая партия Вилдерса, пока не сформировано. Так что с учетом продолжающейся войны и очевидных проблем в ЕС шансы на достижение большинства в Европейском совете, по мнению эксперта, можно оценить в 75%.

Но в любом случае реформа не будет проведена до следующих выборов в Европарламент в июне 2024 года, после которых будет пересобрана и Еврокомиссия. Учитывая же растущую популярность евроскептиков и ультраправых сил в Европе, можно констатировать: после выборов провести реформу будет еще сложнее.