Возвращение к нормальности и продвинутая демократизация: сценарии для нормальной России будущего. Часть 4

Дизайн и принципы успешно действующих демократий и федераций варьируются в широком диапазоне и в значительной мере являются компромиссом конкретных обстоятельств их возникновения, последующей эволюции и накопленной институциональной «зависимости». Важным представляется не столько написать лучший рецепт институтов российской демократии, сколько обозначить ключевые цели реформ и те проблемы институционального дизайна, вокруг которых разворачивается основная дискуссия сегодня и, скорее всего, будет продолжаться в будущем.

Заключительная часть доклада «Возвращение к нормальности и продвинутая демократизация», посвященного возможным сценариям политической трансформации в России и подготовленного в рамках проекта «Платформа нормализации: возвращение будущего», сфокусирована на ключевых вопросах четырех основных целей продвинутой демократизации.

В самом сжатом виде контур сбалансированной политической модели может быть описан формулой «три децентрализации плюс конкуренция». Под этим подразумевается, во-первых, горизонтальная децентрализация федеральной власти и переход от суперпрезиденталистской модели к более сбалансированному распределению полномочий в рамках федерального «квартета» «президент — правительство — Дума — Совет Федерации».

Во-вторых, вертикальная децентрализация — «новый федерализм», опирающийся на трехуровневую модель федеральной, региональной и муниципальной власти с закрепленными за каждым из уровней набором полномочий и ресурсной базой.

И в-третьих, децентрализация силовой вертикали — распределение правоохранительных полномочий между тремя уровнями власти и создание системы перекрестного контроля, призванного ограничить возможности «приватизации» государственного насилия.

Движение дискуссии по этим вопросам будет определяться, впрочем, не только и не столько полемикой экспертов, а прежде всего давлением конкурентной политической среды, которая является фундаментом демократического порядка и защита которой всегда остается главной заботой демократического общества.

Первые три раздела доклада см. здесь и здесь.

4. Продвинутая демократизация: три децентрализации плюс конкуренция

Четыре цели продвинутой демократизации

Итак, мы предлагаем различать два горизонта целей демократизации в России: цель «возвращения к нормальности», которая подразумевает демонтаж диктатуры и возвращение к базовым стандартам электоральной демократии и плюралистического общества, и более долгосрочную цель продвинутой демократизации, в рамках которой будут формироваться устойчивые демократические институты, расширяться возможности контроля над деятельностью правительства со стороны граждан и общественных групп, а распределенный контроль над государственным насилием должен приобрести устойчивые формы и стать традицией.

Мы исходим из того, что не существует каких-то универсальных и оптимальных формул демократии и федерализма — дизайн и принципы успешно действующих демократий и федераций варьируются в широком диапазоне и в значительной мере являются компромиссом конкретных обстоятельств их возникновения, последующей эволюции и накопленной институциональной «зависимости». Существуют успешно функционирующие парламентские и президентско-парламентские демократии, равно как партийно-парламентские и президенталистские автократии. В некоторых системах явные анахронизмы (например, выборы президента США коллегией выборщиков) достаточно успешно адаптированы к новым реалиям и обеспечивают в течение длительного времени демократический функционал, и наоборот — вполне передовые конституции часто не могут защитить республику от авторитарного разворота и политической коррупции.

В течение последних десяти лет, на фоне прогрессирующей деградации политической системы, дискуссии о реформе политического устройства России велись достаточно интенсивно. Так, например, внятный контур политических реформ был обозначен уже в «президентской программе» Алексея Навального 2018 года. С тех пор, и в особенности после порчи Конституции в 2020 году и начала войны, число опытов такого рода увеличилось, и сегодня мы имеем целую библиотеку проектов, обзоров и докладов, посвященных политической модели поставторитарной России. В ней присутствуют и полуакадемические обзоры различных институциональных решений демократизации (см., например, книгу Григория Голосова «Политические режимы и трансформации», работу Ирины Бусыгиной и Михаила Филиппова «Большая деволюция для России»), и альтернативные проекты новой Конституции или поправок к действующей (проект «группы Михаила Краснова» 2012 года, альтернативный проект поправок к Конституции в сборнике «Деконструкция Конституции»), и целый пул разработок дорожной карты демократических реформ (фундаментальный «Проект „Транзит“. Дорожная карта демократизации России» Free Russia Foundation, упоминавшаяся выше работа Владимира Милова и Федора Крашенинникова и проект «Сто дней после Путина» Центра «Мемориал») и пр.

Попытка создания еще одной версии оптимального институционального дизайна российской демократии на этом фоне выглядит избыточной. Важным представляется не столько написать лучший рецепт институтов российской демократии, сколько обозначить ключевые цели реформ и те проблемы и развилки, вокруг которых основная дискуссия разворачивается сегодня и, скорее всего, будет продолжаться в будущем. То есть следует говорить скорее о карте целей и проблемных зон, чем оптимальных решений.

В самом сжатом виде контур сбалансированной политической модели может быть описан простой формулой «три децентрализации плюс конкуренция». Под этим подразумеваются:

(1) горизонтальная децентрализация: более сбалансированное распределение полномочий в рамках «квартета» федеральной власти: президент — правительство — Дума — Совет Федерации;

(2) вертикальная децентрализация: уточнение исключительных полномочий, принципов автономии и взаимоотношений трех уровней власти — федеральной, региональной и муниципальной («новый федерализм»);

(3) силовая децентрализация: распределение силовых полномочий между уровнями власти, создание системы перекрестного контроля и «двух ключей», призванных ограничить возможности «приватизации» государственного насилия;

(4) политическая конкуренция: меры обеспечения прозрачной и справедливой электоральной и политической конкуренции, диверсифицированной публичной политики и медиасреды, расширение инфраструктуры гражданского общества и инструментов прямой демократии.

Эти четыре ключевых цели определяют задачи четырех блоков реформ политической системы на горизонте продвинутой демократизации. В то же время эти реформы останутся не вполне полноценными без еще одной — реформы судебной системы, призванной заложить основы независимой «третьей ветви» классической триады власти. Однако этот вопрос не является предметом нашего рассмотрения здесь.

Отметим лишь, что независимая судебная власть не может возникнуть как результат технократической реформы — условием ее существования является прежде всего баланс сдерживающих друг друга политических сил и высококонкурентная политическая среда, препятствующая «захвату» государства и судебных органов. Для высокоресурсных групп (элит) потребность в суде возникает, когда возможности «силовых» решений заведомо ограничены. Сравнительные исследования говорят, что консолидация судебной власти относится к поздним этапам демократизации. Безусловно, нынешнее состояние российской судебной системы потребует срочных, «пожарных» реформ по расчистке наследия «силовой вертикали» — чистке судейского корпуса, изменению принципов его формирования и системы мотиваций, обеспечению высокой прозрачности работы судов и судебных решений. Но эти реформы способны достигнуть скорее промежуточных, чем глубоких целей становления судебной власти.

Ниже мы остановимся на некоторых ключевых и дискуссионных вопросах институционального дизайна «трех децентрализаций», претендуя не на их тщательную юридическую проработку, а лишь на обсуждение политического содержания.

Горизонтальная децентрализация: от парламентско-президентского дуализма к «федеральному квартету»

Чрезмерная концентрация полномочий в руках президента — ключевая особенность нынешней политической модели, характерная, впрочем, для многих автократий, где президентско-парламентская система мутировала в условиях слабой демократии в суперпрезидентализм. Формула распределения власти между президентом и парламентом в Конституции 1993 года, как показала практика, не содержала достаточных механизмов блокировки президентского доминирования и гарантий прерогатив парламента. Эта несбалансированность стала «шлюзом» для экспансии президентализма. Как заметил когда-то один из создателей Конституции 1993 года Михаил Краснов, в тексте этой конституции конструкция президентско-парламентской республики была сбалансированной для слабого президента, в то время как сильному президенту она давала возможность обрушить баланс.

При том что предложения о переходе к парламентской системе звучат в последнее время из рядов российской оппозиции все настойчивее, они останутся предметом долгой дискуссии. Главный аргумент, уже высказанный выше, состоит в том, что естественным треком скорее выглядит движение к парламентской системе по мере становления партий и укрепления их авторитета, что ведет к постепенной редукции президентских полномочий (как это происходило и происходит в ряде европейских и постсоветских стран). В то время как обратная последовательность: внедрение парламентской системы с расчетом на то, что она будет стимулом развития партийной системы, — чревата становлением партийно-парламентского авторитаризма. Формирование новой «партии власти» будет опережать процесс развития прочих партий и начнет его насильственно сдерживать. «Партии власти» — это не исключительно российский феномен, и закономерности их возникновения и экспансии в незрелых демократиях заслуживают особого внимания. Просто надеяться, что этого не случится, нет особых оснований.

В то же время необходимость исправления российской модели в направлении расширения прав парламента и ограничения президентской власти фактически является предметом консенсуса в оппозиционном сообществе (речь здесь и далее идет о модели власти, заложенной в Конституции 1993 года; поправки 2020 года, несомненно, должны быть безоговорочно и невыборочно отменены по процедурным соображениям). Однако масштаб сдвига в балансе полномочий в пользу парламента скорее всего будет предметом изнурительной политической борьбы.

Предпочтения в пользу фигуры «сильного лидера» в России, как показывают опросы, повышены в сравнении со странами с длительной демократической традицией, однако вполне сопоставимы с теми, которые наблюдаются во многих развивающихся странах, как видно из данных World Values Survey. Эти предпочтения являются отражением низкого доверия к горизонтальным организациям и ограниченного опыта взаимодействия с ними, то есть не проявлением «генетического кода», а скорее атрибутом определенной стадии социального развития.

Подотчетность правительства является ключевым вопросом баланса сил между двумя ветвями. Российский суперпрезидентализм во многом развивался как проекция президентской власти над правительством, которая позволяла сделать его прямым продолжением и составной частью расширенного президентского офиса. Такое положение дел характерно для последовательно президентских моделей, однако в таких моделях президент не имеет полномочий по роспуску парламента. Совмещение элементов президентализма (превращение правительства в подразделение президентского офиса) и полупрезидентализма (право роспуска парламента) вело к мутации последнего в суперпрезидентализм.

Одним из ключевых элементов реформы, таким образом, вероятно, должна стать такая система, где кабинет министров по меньшей мере подотчетен парламенту в не меньшей степени, чем президенту, и при этом обладает определенной автономией, отражающей его двойственную подотчетность. Парламент, в свою очередь, должен располагать действенными инструментами формирования и контроля правительства. Таким образом, модель президентско-парламентского дуализма должна трансформироваться в систему с тремя членами: парламент — правительство — президент.

В целом коррекция президенталистского перекоса конституционной конструкции может быть достигнута за счет:

— сокращения набора конституционных полномочий президента (прежде всего права председательствовать на заседаниях кабинета и некоторых других; подробный список «проблемных» полномочий президента см. в разделе «Приложение 3. Законодательство будущей России: проекты и пояснительные записки» «Проекта „Транзит“. Дорожная карта демократизации России»);

— расширения полномочий Думы по назначению председателя и ключевых министров правительства (силовых министров, министра финансов, министра иностранных дел), их смещению и контролю деятельности кабинета в целом;

— сужения прав президента по назначению новых выборов в парламент (в модели, предложенной в «Проекте „Транзит“», премьер может быть как представителем парламентского большинства, так и компромиссной фигурой, предложенной президентом и одобренной думским большинством, а роспуск Думы происходит, если не удается назначить премьера в рамках ни первой, ни второй процедуры; см. упомянутое «Приложение 3. Законодательство будущей России»);

— ограничение силовых полномочий президентской власти за счет функциональной децентрализации «силового блока» и системы правоприменения, а также возвращения политического веса и функционала Совету Федерации.

Совет Федерации должен стать еще одним ключевым участником теперь уже «федерального квартета», обеспечивающего горизонтальную децентрализацию федеральной власти и увеличивающего потенциальное число вето-игроков. По российской Конституции Совету Федерации принадлежат значительные полномочия по «настройке» и контролю системы правоприменения и в то же время может принадлежать огромный вес как органу федералистского измерения российской демократии. Роль Совета Федерации должна возрасти таким образом, чтобы верхняя палата могла выступать в качестве противовеса как президентской власти, так и Думе.

Совет Федерации: достройка представительной власти

Сегодня Совет Федерации более чем наполовину формируется из уполномоченных представителей исполнительной власти. Между тем его исключительной компетенцией является утверждение генерального прокурора, а также судей и председателей Верховного и Конституционного судов. Таким образом, сегодня все эти ключевые позиции в системе правоприменения оказываются под прямым контролем президентского офиса. Фиктивный характер Совета Федерации также препятствует развитию федерализма: у регионов отсутствует площадка, на которой их проблемы становились бы частью общенациональной повестки, а интересы территорий могли бы лоббироваться не на уровне их единичных представителей, а партийно структурированными сенатскими группами.

«Демократический консенсус» сегодня скорее состоит в том, что члены Совета Федерации должны избираться на прямых альтернативных выборах жителями субъектов Российской Федерации. Это положение, вероятно, следует закрепить в Конституции: сегодняшняя формулировка намеренно двусмысленна, и возможности ее различных интерпретаций будут создавать атмосферу неопределенности вокруг этого органа. Выборность членов Совета Федерации позволит вернуть палате реальную роль в законодательном процессе, в формировании судебной власти и прокуратуры и усилит Федеральное собрание — представительную ветвь власти в целом, создав дополнительные ограничения и процедуры контроля для исполнительных органов.

Теоретически, в условиях устойчиво конкурентной системы формирования региональной власти возможна модель, в которой верхняя палата формируется из представителей власти субъектов Федерации, как это происходит в немецком бундесрате. Однако здесь стоит учитывать количество субъектов и их вес: значительная часть из более чем 80 российских регионов являются экономически несостоятельными, что определит их зависимость от исполнительной власти. Бюджетный патернализм вновь станет рычагом влияния последней в верхней палате. Таким образом, в условиях существующей модели федерации такой механизм ее формирования выглядит дисфункциональным.

Конкретный дизайн выборов в Совет Федерации должен стать предметом экспертной проработки и серьезной политической дискуссии. Здесь имеет смысл остановиться лишь на двух вопросах. Для более сбалансированного представительства выборы членов СФ, вероятно, следует проводить в двухмандатных округах по системе единого непереходного голоса (два мандата распределяются между кандидатами, набравшими наибольшее количество голосов в округе). В этом случае сенаторами от региона с большей вероятностью оказываются представители двух конкурирующих партий, которые вместе будут представлять в сенате реальное большинство избирателей региона.

Вторая проблема, связанная с формированием верхней палаты, будет ощущаться как все более острая по мере того, как ее политическая роль возрастет. Россия, в сущности, никогда не функционировала как федерация, ее административно-территориальное устройство было сформировано в условиях унитарного государства, а затем механически «повышено» до федеративного. Одним из следствий этого является крайнее неравенство субъектов. Размер их населения варьируется в диапазоне от 40–50 тыс. в Чукотском и Ненецком автономных округах и 134 тыс. в Магаданской области до 13,1 млн (согласно официальным данным) в Москве, то есть в 100 и более раз. И это не экстремумы, а системная проблема. При сегодняшней системе представительства на 17 самых крупных по населению субъектов, в которых проживает более 50% населения страны (73,5 млн), приходится 20% мест палаты. В то же время в половине наименее населенных субъектов, представленных соответственно половиной мест в Совете Федерации, проживает лишь 20% населения. То есть граждане второй группы представлены в Совете Федерации с коэффициентом 2,5, в то время как первой — с коэффициентом 0,4. Разница в представительстве очень велика.

Этот дисбаланс является политической проблемой. Наиболее представленными оказываются малонаселенные территории, в то время как максимально недопредставленными — крупные города с наибольшей плотностью населения, в которых сосредоточен основной человеческий и экономический потенциал страны. В палате будет заведомое большинство, представляющее экономически слабые и более консервативные территории и выдвигающее запрос на расширенное перераспределение, которое будет входить в альянс с федеральным правительством, заинтересованным в максимизации своих перераспределительных полномочий. По мере возвращения к реальной демократии и обретения Советом Федерации реального политического веса этот дисбаланс станет источником все более острых конфликтов.

Одним из решений проблемы может быть ориентация на модель немецкого бундесрата, где представительство земель учитывает размер населения. В этом случае представительство субъектов в Совете Федерации может определяться по специальной формуле, частично отражающей гигантские перепады численности. Например: по одному мандату на 1 млн жителей плюс один мандат на регион, но не менее двух мандатов на субъект федерации. Москва в таком случае получает 14 мест в верхней палате (13 млн жителей + один мандат), а Магаданская область (134 тыс. жителей) — два. В этом сценарии за теми же 17 самыми крупными по населению регионами (50% населения) будет закреплено примерно 38% мест в палате, а за половиной наименее населенных (20% населения страны) примерно 35% мест. Либо — по другой формуле, но так, чтобы 17 самых крупных по населению субъектов (50% населения) имели более трети мест в палате.

Децентрализация вертикали: трехуровневый «новый федерализм»

Дизайн существующих в мире федераций в еще большей степени, нежели дизайн демократий, варьируется и зависит от исторических, географических, демографических и политических условий. Поиск баланса интересов, прав и ответственности субъектов, как правило, представляет собой длительный и эволюционный процесс.

Административно-территориальные единицы Российской Федерации, как уже было отмечено, были сформированы в рамках унитарного государства и затем механически повышены до статуса «субъектов». В результате Россия — федерация с наибольшим числом субъектов в мире (на втором месте — США, 51 штат при населении, в 2,3 раза превышающем российское). При этом в ходе политических противостояний на федеральном уровне обе стороны были, как правило, заинтересованы в лояльности региональных властей — это препятствовало попыткам выстроить более прагматичную дискуссию по проблемам российского федерализма.

Краеугольным камнем российского федерализма в 1990-е годы стали прямые выборы глав регионов, которые затем кооптировались в верхнюю палату парламента. Это усиливало лоббистский ресурс регионов, однако вело к ослаблению контроля граждан как над региональной, так и над федеральной властью и превращало верхнюю палату в палату «баронов». Такая модель не столько расширяла права регионов, сколько выстраивала лоббистскую модель в отношениях между регионами и центром и патерналистскую — в политическом устройстве самих регионов. Концептуальная рамка нового федерализма менее разработана в проектах «альтернативной» демократической России, чем вопросы реформ федеральной власти. Вместе с тем по итогам экспертных дискуссий можно сформулировать ключевое и содержательно новое по сравнению с 1990-ми годами понимание «нового федерализма»: сегодня процесс децентрализации «вертикали власти» следует понимать не столько как процесс собственно «федерализации», то есть разделения власти между двумя уровнями — федеральным и региональным, сколько как расщепление власти между тремя ее уровнями — федеральным, региональным и муниципальным. Такая конструкция, в частности, позволит предотвратить угрозу «феодализации» страны по модели 1990-х и должна стать основой новой модели «вертикальной демократии». Можно отметить, что, несмотря на последовательное выхолащивание федерализма в 2000-е и 2010-е годы, региональные идентичности как политический феномен постепенно складывались, и сегодня существует реальный спрос на развитие как федерализма, так и местного самоуправления.

Необходимыми элементами трехуровневой модели должны стать (1) определение предметов исключительного ведения каждого из уровней, (2) обеспечение их автономии в осуществлении этих полномочий, (3) закрепление за ними источников наполнения бюджетов для исполнения этих полномочий (доли налоговых поступлений) и наконец (4) расширение прав регионов и муниципалитетов по осуществлению фискального маневра, то есть введение системы бюджетного федерализма. Триаду — исполнительные полномочия, фискальные полномочия и источники наполнения бюджета — следует рассматривать как основу «нового федерализма». Возможно, вопрос о распределении налоговой базы для обеспечения фактической автономии трех уровней власти в каком-то виде мог бы быть отражен в Конституции. Подробная проработка такой модели потребует тщательной экспертной дискуссии.

Важным элементом развития нового федерализма на уровне регионов и муниципалитетов, как представляется, должно стать внедрение форм прямой демократии: проведение «опросов граждан» по вопросам, относящимся к их исключительной компетенции, результаты которых будут иметь непосредственные правовые последствия. Для принятия решений по некоторым вопросам такая система в перспективе должна стать обязательной.

Несмотря на гигантские различия субъектов по численности и экономическому потенциалу, опыт показывает, что стратегия их «укрупнения» встречает колоссальное сопротивление на местах. В процессе реформ постановка этого вопроса равносильна открытию второго фронта в войне. В такой ситуации более рациональным выглядит решение, в котором закон может предусматривать создание субъектами федерации объединенного правительства и объединенного бюджета (процедурно — функционально объединенной территории на основании заключенного срочного договора без формального слияния), а также меры, стимулирующие такую интеграцию. Большие и самодостаточные субъекты могут претендовать на больший объем полномочий, и наоборот, большой объем трансфертов из федерального бюджета может предполагать механизмы контроля федерального центра вплоть до согласования премьера и министра финансов с федеральным правительством.

Без учета трех сверхбогатых автономных округов (Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский) различие размеров среднедушевого ВРП субъектов верхнего и нижнего дециля составляет 7,7 раз. Экономическое неравенство регионов потребует отработки механизмов выравнивания (подтягивания до медианного уровня) бюджетной обеспеченности. Механизм и источники трансфертов должны быть оговорены в законе, а их объем должен определяться в расчете на душу населения и учитывать потребности как регионального, так и муниципального уровня (то есть трансферт изначально распределен между региональным правительством и муниципалитетами).

Специального внимания заслуживает проблема городских агломераций в структуре муниципального и регионального уровней власти. Российские регионы, как правило, организованы вокруг столицы субъекта федерации, в которой сосредоточены основной экономический потенциал и значительная часть населения. В среднем по России в столицах субъектов федерации проживает около 40% их населения, при этом тренд «стягивания» регионов к столичной агломерации продолжается. Это определяет особый статус региональных столиц и порождает систематический конфликт между властями субъекта федерации и его столицы.

В целом же 92 города в России имеют население более 200 тыс. человек, в них проживает около 48 млн граждан — 33% населения страны (без учета Москвы и Петербурга — отдельных субъектов). Содержательно городские агломерации, в которых сосредоточен основной модернизационный потенциал и которые по населению и экономическому весу превосходят многие субъекты федерации, представляют собой фактически отдельный уровень власти. Эти обстоятельства должны во всяком случае учитываться при определении полномочий и внутреннего устройства городских агломераций, большинство из которых, по всей видимости, должны иметь трехуровневую структуру управления (городской — районный — территориальный уровень). Именно в городских агломерациях, как представляется, сосредоточен основной потенциал трехуровневой модели федерализма.

Децентрализация силового ресурса: распределенный контроль и подотчетность правоохранительной системы

Одной из ключевых проблем нынешней России и выражением деградации ее политической системы, как уже было сказано, является захват системы правоприменения и использование ее в интересах узкой коалиции бенефициаров режима и их клиентел. Этому, в частности, способствует принцип «вертикали власти», распространенный на систему правоохранительных органов, отсутствие внешнего публичного контроля государственной монополии на насилие, умышленная неопределенность законодательных норм и подчинение судебной системы исполнительной монополии. Распределенный контроль системы государственного насилия — важнейший элемент децентрализации власти и возвращения к нормальности. Этому должны способствовать несколько механизмов и институциональных решений.

Во-первых, децентрализация правоохранительной системы, которая должна быть «расщеплена» между тремя уровнями власти, ответственными за организацию деятельности и контроль, соответственно: (1) муниципальной полиции (полиции муниципального округа), (2) региональной службы расследований и правопорядка (на уровне региона) и (3) федеральных органов следствия, национальной гвардии и бюро расследования преступлений против государства. Вопрос распределения полномочий и ответственности каждого уровня должен стать предметом экспертной разработки, опирающейся на международный опыт.

При том что полномочия по назначению и смещению глав региональных и муниципальных подразделений должны быть прерогативой представительных органов соответствующего уровня, необходимо также обеспечить сильную систему внешнего контроля их деятельности (соответственно на федеральном и региональном уровнях). А защита конституционных прав и свобод граждан должна стать одним из основных направлений деятельности федеральной прокуратуры, обеспечивающей таким образом единство правового поля.

Вторым необходимым элементом распределенной силовой вертикали должно стать создание мощной системы публичного контроля деятельности правоохранительных органов. Комиссии по публичному контролю деятельности правоохранительных органов и пенитенциарной системы должны быть созданы на всех трех уровнях власти при соответствующих представительных органах. При этом комиссии не должны быть тем же органом, который представляет кандидатов на должности руководителей правоохранительных органов, — наоборот, они должны иметь особый статус и включать в свой состав как представителей различных партийных фракций, так и представителей общественных организаций, имеющих статус членов комиссий. В то же время представления и доклады комиссии должны быть обязательны к рассмотрению на пленарных заседаниях соответствующего органа власти и к публикации. Комиссии также должны обладать правом назначения независимого расследования и соответствующими ресурсами. Возможно, рациональным было бы введение должности омбудсмена по пыткам и неправовому насилию со стороны сотрудников правоохранительных органов, в том числе в отношении находящихся под стражей и в заключении (подозреваемых и осужденных).

Наконец, необходимо — по образцу многих стран — создание специального органа коррупционных расследований и инспекции, в частности, имеющего мандат расследований, связанных с деятельностью силовых ведомств и органов правоприменения (прокуратура, суд). На самом деле в этой сфере накоплен достаточный международный опыт, который и должен стать отправной точкой выработки конкретных решений.

Борьба за конкуренцию

Разумеется, это далеко не полный список вопросов повестки продвинутой демократизации, которые встанут перед российским обществом после выхода из состояния ненормальности. Движение дискуссии по ним будет определяться, впрочем, не только и не столько полемикой экспертов, а прежде всего давлением конкурентной политической среды, которая является фундаментом демократического порядка и защита которой всегда остается главной заботой демократического общества.

Институциональные формы такой защиты заслуживают отдельного обсуждения и будут постоянно развиваться по мере возникновения новых угроз (отметим, что и концептуальные вопросы выбора в пользу той или иной избирательной системы, и разработки в области изменения выборного законодательства, и вопросы поставторитарного транзита в сфере политической конкуренции подробно разбираются в работах Аркадия Любарева и ряда других авторов).

Одной из главных и наиболее системных угроз для политической конкуренции, как уже было упомянуто, будет служить чрезмерная концентрация капитала и собственности в российской экономике. Продвинутая демократизация и справедливые правила рыночной конкуренции — глубоко связанные вопросы. И на этом поле, безусловно, развернется длительная борьба — как в сфере экономического и хозяйственного регулирования, так и в сфере выборного и партийного законодательства. По всей видимости, в качестве начальных ее шагов потребуется принятие специального законодательства о лоббизме и формах участия бизнеса в политической деятельности. При этом следует учитывать, что выбор в пользу более жесткого регулирования может в результате не достигать своих целей. Как известно, строгость законов компенсируется необязательностью их исполнения. Поэтому более эффективной может оказаться модель с относительно либеральным подходом, но с жесткой системой наказания за нарушение правил и ограничений.

Повсеместная дигитализация и сетевые коммуникации кардинально меняют информационную и медиасреду, и здесь, по всей видимости, потребуется во многом новая система правил и законов, охватывающих проблемы доступа к мировой сети и ее ограниченного регулирования. Наконец, проблема достоверности итогов голосования после достижения определенного уровня политической конкуренции, скорее всего, может быть достаточно надежно решена на уровне блокчейна и цифровых технологий.

Однако, как показывают исторический опыт и современные нам события, никакие нормы и институции не являются абсолютной гарантией от эрозии демократических принципов, которые должны оставаться предметом внимания и защиты широкой (сверхпартийной) общественной коалиции. В известном смысле конкуренция кончается там, где прекращается борьба за ее правила.